Соотношение ветвей власти и Президента

В научных исследованиях иногда лишь констатируют, что он занимает место вне трех традиционных ветвей власти, иногда его относят к исполнительной власти. Последнее положение вызывает сомнения, поскольку в Конституции РФ есть четкое указание на то, что исполнительная власть России принадлежит Правительству Российской Федерации. Ст. 110 Конституции РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Следовательно, «президентуру нельзя отнести к исполнительной власти, точно так же как ее нельзя отнести к законодательной или судебной ветви власти»[15].

Особенности положения президента в системе разделения властей связаны, прежде всего, с тем, что он - глава государства. «Действующая Конституция не закрепляет за Президентом статус главы исполнительной власти, он - де-юре глава государства (ст.80 Конституции). Высшим исполнительным органом государственной власти является федеральное Правительство»[16].

Президент Российской Федерации активно участвует в осуществлении исполнительной власти, в исполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество указов, которые, согласно Конституции Российской Федерации, имеют подзаконный характер и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы не могут противоречить Конституции Российской Федерации и законам и издаются прежде всего для их исполнения. При Президенте действует Администрация Президента Российской Федерации, которая нередко раньше подменяла Правительство Российской Федерации, отдельных министров (это отмечалось в печати)[17]. Более того, Президенту Российской Федерации, и только ему, подчинены некоторые министерства, составляющие ядро исполнительной власти, ведомства, имеющие в своем распоряжении войска. Ни Председатель Правительства Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации в целом не вправе принимать в отношении руководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, Правительство Российской Федерации лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами.

Не только непосредственно подчиненные Президенту Российской Федерации министры, но и другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства Российской Федерации) регулярно посещают Президента Российской Федерации с докладами и информацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент Российской Федерации активно участвует в реализации исполнительной власти. «И все-таки такое участие не является решающей стороной в деятельности Президента Российской Федерации, и, следовательно, его нельзя отнести к ветви исполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст.110 Конституции РФ, но и с точки зрения фактического положения - доминанты в деятельности Президента РФ»[18].

Статус и полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента Российской Федерации функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента Российской Федерации является формирование политического курса государства.

Свое понимание роли и места Президента в определении государственной политики В. Путин выразил в Послании Федеральному Собранию (2000 года): «Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение»[19]. В этих словах роль Президента как политического лидера выражена предельно ясно. Как отмечает Л.А.Окуньков, «на правовой оценке института Президента негативно сказывается его культовое значение в общественном сознании. Глава государства (в разных ипостасях: царя, партийного вождя - генсека правящей партии) всегда имел в России харизму политического лидера, защищающего народ от злоупотреблений чиновничества, радеющего за Отчизну. Собственно, такая иллюзия имела немаловажное значение при определении статуса Президента в Конституции 1993 года»[20].

Сложившаяся практика управления подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента Российской Федерации в исполнительной власти. Но политические реалии изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция Российской Федерации закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»[21].

На мой взгляд, из Конституции Российской Федерации и федеральных законов не вытекает, что Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство Российской Федерации и по букве Закона, и по практике - это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. «Президент без Правительства - это заведомо слабая фигура»[22].