Европейская система защиты прав человека

Совет Европы: особенности влияния на право России

Совет Европы был учрежден в 1949 г. 10 западноевропейскими государствами, на сегодняшний день в нем состоит большинство европейских стран. Основной его задачей является создание единого европейского сообщества, которое будет основываться на свободе, демократии, признании прав человека и верховенства права. Для этих целей Совет вырабатывает общие нормы для государств-участников, создавая единую правоприменительную практику. Деятельность Совета Европы в области прав человека направлена на расширение и укрепление гарантий, включенных в Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, усовершенствование содержащегося в ней перечня прав, ускорение судебной процедуры и т.д.

Основными органами Совета Европы являются Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей, Конференция международных НПО, Европейский суд по правам человека, институт Комиссара по правам человека, глава Совета Европы и Генеральный секретарь.

Комитет министров - орган Совета Европы ответственный за принятие решений, в него входят министры иностранных дел всех входящих в Совет государств или их представители в Страсбурге. Решения Комитета министров ложатся в основу европейских конвенций, соглашений и рекомендаций в адрес стран-членов.

Комитет одновременно и правительственный орган, в рамках которого на равноправной основе обсуждаются национальные подходы к решению проблем европейского общества, и коллективный форум, где в процессе совместного обсуждения формулируются общеевропейские подходы к их решению. Вместе с Парламентской ассамблеей Комитет министров стоит на страже фундаментальных ценностей Совета и контролирует соблюдение государствами-членами своих обязательств.

Комитет министров выполняет три функции:

является правительственным органом, где на равноправной основе обсуждаются национальные подходы к решению проблем европейского общества;

служит коллективным форумом, в рамках которого в ходе совместного обсуждения формулируются общие подходы к решению европейских проблем;

вместе с Парламентской ассамблеей стоит на страже фундаментальных ценностей Совета Европы.

Деятельность Комитета министров включает в себя:

ведение политического диалога между правительствами;

осуществление связей с Парламентской ассамблеей;

взаимодействие с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы;

принятие государств в члены Совета Европы. Так в полномочия Комитета министров входит приглашение европейских стран вступить в Совет Европы (статьи 4, 5 и 6 Устава). Он также может приостановить членство государства или принять решение о его исключении из числа членов организации. Процесс принятия в Совет Европы начинается, когда Комитет министров, получив официальное заявление от государства на членство в организации, консультируется с Парламентской ассамблеей (согласно резолюции Устава (51) 30). Ассамблея принимает и публикует соответствующие заключения. Если Комитет решает, что государство может быть принято в Совет Европы, он принимает резолюцию, в которой приглашает его стать членом организации. В приглашении указывается количество мест, которое государство сможет занять в Ассамблее и размер взноса в бюджет организации (статья 6 Устава). Недавние приглашения также содержали условия, касающиеся проведения демократических реформ в стране-заявителе. Любое приглашенное государство становится членом организации с момента вручения - обычно министром иностранных дел - Генеральному секретарю документа о присоединении;

Парламентская ассамблея является одним из двух главных уставных органов Совета Европы и представляет интересы основных политических партий, существующих в государствах-членах Организации. В рамках Ассамблеи осуществляют сотрудничество представители парламентских структур 47 демократических государств нашего континента, входящих в Совет Европы.

Она стала первым европейским парламентским форумом в истории нашего континента. Имея в своем составе делегации 47 национальных парламентов, она является одним из самых представительных парламентских форумов Европы.

Будучи свободной в определении своей повестки дня, Ассамблея рассматривает актуальные и перспективные вопросы, которые касаются проблем современного общества и различных аспектов международной политики.

Совет Европы всегда придавал первостепенное значение роли демократии на местном и региональном уровне. Местные органы власти всегда должны отвечать чаяниям всех европейцев, проживающих в городах и сельской местности, в центральных и периферийных регионах. Активно занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы создал особый орган, занимающийся исключительно развитием местного самоуправления в европейских государствах. Важную роль в том, чтобы принятые документы воплощались в жизнь, играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Этот консультативный орган, созданный в 1994 году, заменил Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы. В нем представлены местные и региональные органы государств-членов Совета Европы. Конгресс состоит из того же числа представителей (286), что и Парламентская Ассамблея. Делегатов сюда направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: палате местных властей и палате регионов. Наряду с прочими в палатах Конгресса работают 18 российских представителей, 12 из которых направляются в Страсбург Государственной Думой Российской Федерации, а 6 - Советом Федерации.

Текущей работой конгресса руководит Постоянный комитет, в который входят представители всех стран - членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности работы Конгрессом предусмотрено создание небольших рабочих групп по изучению конкретных вопросов.

В то время как Совет Европы рассматривает основные задачи в целом, Конгресс местных и региональных властей занимается лишь одним направлением - правом на местное самоуправление. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы и в работе Совета Европы. К приоритетным задачам Конгресса наряду с этим относится содействие развитию демократии на региональном и местном уровнях, укрепление межрегионального сотрудничества, помощь новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.

Перейдем к рассмотрению Комиссара Совета Европы по правам человека, который играет важную роль в деле обеспечения прав человека, в том числе лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Комиссар действует на основе Резолюции (99) 50 «О Комиссаре Совета Европы по правам человека», которая была принята Комитетом министров в мае 1999 года. Комиссара избирают сроком на шесть лет без права последующего переизбрания.

Главными целями деятельности Комиссара по правам человека являются содействие воспитанию в духе соблюдения прав человека и популяризации этих прав в государствах-членах; обнаружение возможных пробелов в законодательстве и юридической практике государств-членов на предмет их соответствия общепризнанным стандартам в области прав человека; оказание содействия по эффективному контролю за полным соблюдением прав человека.

Согласно статье 2 Резолюции (99) 50 Комиссар СЕ по правам человека выполняет свои функции независимо и беспристрастно. В рамках своей компетенции он не может отвечать на индивидуальные жалобы в сфере соблюдения прав человека. Однако в его компетенцию входит рассмотрение любой информации, касающейся общей ситуации в области прав человека в государствах - членах Совета Европы. Такая информация может быть адресована Комиссару СЕ по правам человека правительствами, национальными парламентами, национальными омбудсменами, негосударственными организациями по правам человека.

В соответствии со статьей 8 Резолюции (99) 50 Комиссар СЕ по правам человека может представлять рекомендации, резолюции-рекомендации, заключения и доклады.

Следует отметить, что Комиссар СЕ по правам человека не является судьей, он не может выносить оправдательный или обвинительный приговор. Если в его адрес поступила жалоба на действия национальных властей, то он лишь рекомендует автору петиции обратиться в Европейский суд по правам человека. Такое положение не запрещено Резолюцией (99) 50.

Вместе с тем эффективность деятельности Комиссара СЕ по правам человека зависит от готовности сотрудничать с ним государств, от политической воли этих государств и их решимости улучшать ситуацию с соблюдением прав человека. Комиссар СЕ по правам человека может лишь помочь странам в достижении этой благородной цели.

С начала 1990-х гг. Совет Европы начинает большую деятельность, инициированную решениями первого саммита глав государств и правительств стран - участниц СЕ, направленную на формирование диалога на многокультурном европейском пространстве с целью достижения консенсусных решений и предотвращения конфликтов на уровне местных сообществ и государств, «разрабатывая модель управления культурным многообразием, нацеленную в будущее», которая основана на взаимопонимании, способности защищать и развивать права человека, зафиксированные в Европейской конвенции по правам человека, демократии и верховенстве закона. «В современном мире, который становится все более многообразным и незащищенным, нам необходимо общаться поверх этнических, религиозных, языковых и национальных разделительных линий, чтобы обеспечить социальную сплоченность и предотвратить конфликты… Выводы и рекомендации необходимо претворять в жизнь, а также отслеживать их выполнение посредством диалога со всеми заинтересованными сторонами. Межкультурный диалог, являясь непрерывным процессом, представляет собой еще один шаг на пути создания новой социальной модели, адаптированной к быстро меняющейся Европе и не менее быстро меняющемуся миру».

Первый саммит стран - участниц СЕ достиг консенсуса в том, что культурное многообразие является отличительной чертой богатого наследия Европы и что толерантность гарантирует построение открытого общества.

Европейский консенсус в отношении ценностей достигается путем конвенций и соглашений, налагающих обязательства, а также рекомендаций, деклараций и заключений, закрепляющих стандарты и предлагающих инструменты достижения этих стандартов. Среди них: Европейская конвенция по правам человека, Европейская социальная хартия, Декларация о равенстве женщин и мужчин, Европейская конвенция о правовом положении рабочих-мигрантов, Европейская культурная конвенция. В качестве инструментария используются механизм мониторинга и план действий.

В стратегии диалога есть свои сложности и по крайней мере две ключевые проблемы: как привлечь к диалогу тех, кто его избегает, и как вести диалог с позиций различающихся ценностей.

Необходимо разобраться, какие страхи стоят за тактикой избегания диалога и какова иерархия или, точнее, каково многообразие ценностей с тем, чтобы найти зоны возможного общения, каковы ментальные модели и как они формируют миры привычек, гражданских организаций и властных институтов.

Совет Европы выдвигает пять политических принципов межкультурного диалога. Это: 1) демократическое управление культурным многообразием; 2) демократическая гражданственность и участие в процессах управления; 3) изучение и преподавание навыков межкультурного диалога; 4) создание пространства диалога; 5) перенос межкультурного диалога в международные отношения.

Именно в этих пяти направлениях формируются планы действий, разрабатывается инструментарий, ведется мониторинг и фиксируются изменения. Реализация этих планов, и на это нацелены усилия СЕ, должна привести к формированию общего ядра договоренности об общих базовых ценностях и естественного, внутренне формируемого желания действовать на их основе, снижению конфликтогенности общества и преодолению насилия и несправедливости. Работа над созданием такого общего культурного ядра - это работа всего общества, образованного, критически мыслящего, инновационного.

Сложность подхода межкультурного диалога в том, чтобы обеспечить своевременные изменения параметров измерения. Для этого необходимо следовать результатам продолжающегося обучения навыкам межкультурного диалога, а также осуществлению своих функций в поликультурных сообществах среди различных социальных групп: сотрудников правоохранительных органов, политиков, учителей, представителей других профессий, а также лидеров общественных объединений.

СЕ признает в качестве барьеров межкультурного диалога расизм, ксенофобию, нетерпимость, дискриминацию, бедность и эксплуатацию, которые существуют во многих европейских странах, а также пропаганду ненависти, ставшую особенно значимой в последние годы.

И еще один барьер - лингвистический, казалось бы, несложный для преодоления, но значительно ограничивающий возможности и горизонт человеческого развития и коммуникаций.

После создания Совета Европы и в результате функционирования его основных контрольных механизмов - Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека (а с ноября 1998 г. - единого Европейского суда по правам человека), утверждения основных норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод и других конвенций Совета Европы в национальных законодательствах европейских стран, а также деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, других европейских организаций по защите прав человека можно говорить о возникновении понятий «европейские стандарты по защите прав человека» и «европейская система защиты прав человека».

Горшков С.А. отмечает, что под «европейскими стандартами по защите прав человека» следует понимать признанные Европейским сообществом и закрепленные в его документах юридические нормы, включающие все жизненно необходимые права человека, а также механизмы их гарантии, защиты и обеспечения на практике. Признание и соблюдение прав человека и его основных свобод в соответствии с принятыми европейскими стандартами стали критерием определения степени верховенства права и уровня развития демократии в отдельных европейских странах. Происходит расширение и углубление содержания европейских стандартов в области прав и свобод человека, приобретающих силу норм международной морали и международного права.

Термин «европейские стандарты по защите прав человека» представляет более широкое понятие и включает как составную часть понятие «стандарты Совета Европы по правам человека», которое объединяет нормы документов, принятых этой европейской организацией: Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейской социальной хартии, Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейской хартии местного самоуправления, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и др. В понятие «стандарты Совета Европы по правам человека» входит, в свою очередь, понятие «стандарты Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод», которое, помимо правовых норм Конвенции и дополняющих ее протоколов, содержит прецедентное право единого Европейского суда по правам человека и его предшественников: Комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека.

В западноевропейских странах такие стандарты в области защиты прав человека действуют уже несколько десятилетий.