Значение и последствия участия России в Совете Европы

В 2013 году исполнился 21 год сотрудничеству между Россией и Советом Европы в области соблюдения прав и свобод человека. В январе 1992 года решением Бюро Парламентской Ассамблеи Совета Европы Верховному Совету РСФСР (Российской Федерации) был предоставлен статус специально приглашенного, а 7 мая 1992 года Российская Федерация подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Спустя четыре года, 28 февраля 1996 года, выполнив ряд условий-рекомендаций, Россия стала полноправным членом Совета Европы, продолжив работу по приведению своего законодательства и правоприменительной практики в соответствие со стандартами этой авторитетной региональной международной организации.

Сотрудничество Российской Федерации с Советом Европы ознаменовалось изменением представления о правах человека в российской правовой идеологии и правовой системе в целом. В законодательных актах, а также научной юридической литературе начали употреблять общепризнанный термин «права человека», под которым понимается комплекс политических, экономических, социальных, культурных, гражданских и других прав и свобод, характеризующих правовой статус личности в государстве и общественных отношениях. В настоящее время в это понятие включены правовые нормы европейского права и принципы, отражающие жизненно необходимые права и основные свободы человека, их юридические гарантии. В официальные документы, в специальную юридическую литературу и законодательные акты России вошли понятия «европейские стандарты по защите прав человека», «стандарты Совета Европы по правам человека» и «стандарты Конвенции о защите прав человека и основных свобод».

Переломным моментом в процессе утверждения в российской правовой системе международных и европейских стандартов в области прав человека стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., основные положения главы 2 которой («Права и свободы человека и гражданина») опираются на базовые принципы и нормы международных пактов 1966 г. и Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России (ч. 4 ст. 15), а также то, что в Российской Федерации «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» (ч. 1 ст. 17). Это соотносится как с Уставом Совета Европы, так и с положениями Европейской конвенции, особенно ее преамбулы и ст. 1 «Обязательство соблюдать права человека».

Понятие общепризнанных принципов и норм международного права получило официальное определение в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. №8. Пленум предложил определять общепризнанные принципы и нормы международного права как положения, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), международных договорах Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

При вступлении в Совет Европы Россия обязалась выполнить более трех десятков требований Европейского сообщества. Так, например, 5 мая 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, кроме Протокола №6 о запрете смертной казни. Вместе с тем Указом Президента РФ от 16 мая 1996 г. «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы» был объявлен, а с 4 августа 1996 г. в Российской Федерации был введен мораторий на смертную казнь. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. «пока на всей территории Российской Федерации полностью не будут введены в соответствии с законом суды присяжных, наказание в виде смертной казни назначаться не может». В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Протоколы №1, 2 к ней.

В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, включающую европейские требования о предоставлении права гражданам демократическим путем создавать органы местного самоуправления, действующие в рамках национального законодательства в интересах населения. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 1 января 2006 г., учел выявленные в предыдущих нормативных актах недостатки и полностью соответствует требованиям Совета Европы. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств.

В соответствии с Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., которая вступила в силу 1 сентября 1998 г., были внесены изменения в Уголовно-исполнительный кодекс РФ. После экспертизы Совета Европы с 1 июля 2002 г. вступил в силу Уголовно-процессуальный кодекс РФ. В нем были закреплены такие принципы, как презумпция невиновности, состязательность сторон, оценка доказательств по внутреннему убеждению, свобода обжалования процессуальных действий и решений. Определен максимальный срок содержания под стражей до суда - 12 месяцев, по истечении которого мера пресечения в виде заключения под стражу не может быть продлена, а обвиняемый, содержащийся под стражей, подлежит немедленному освобождению (в исключительных случаях этот срок может быть продлен до 18 месяцев); отменено временное ограничение для ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами оконченного производством уголовного дела; введено новое понятие - стороны в суде: «сторона обвинения» (прокурор, потерпевший, его законный представитель, гражданский истец, его законный представитель и представитель) и «сторона защиты» (подсудимый, его законный представитель, защитник, гражданский ответчик, его законный представитель и представитель).

Важной вехой внедрения европейских стандартов в области прав человека стал Федеральный закон от 20 марта 2001 г. №26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод». Вступление в Совет Европы, ратификация его договорно-правовых актов потребовали от России усовершенствовать национальное уголовное и уголовно-процессуальное законодательство и привести его в соответствие с европейскими принципами и стандартами.

В Уголовном и Уголовно-исполнительном кодексах, отражающих политику государства в сфере борьбы с преступностью на современном этапе, воплощены наиболее значимые общесоциальные идеи справедливости, равенства и гуманизма, защиты прав и свобод человека и гражданина. Сочетание жесткого, но основанного на принципе справедливости, отношения к лицам, совершившим тяжкие и особо тяжкие преступления, с гуманным подходом к иным категориям осужденных отвечает происходящим в жизни общества и государства изменениям, тенденции и динамике преступности. В УК и УИК РФ появились новые виды наказаний, не связанные с лишением свободы. Применение таких наказаний, как обязательные работы, ограничение свободы, арест, имеет большое социальное значение. По предварительным прогнозам Министерства юстиции РФ, такие наказания будут назначаться судами в год в отношении 110 - 120 тыс. человек, которые «не попадут в места лишения свободы и тем самым будут защищены от негативного влияния тюрьмы, сохранят социально полезные связи и жизненную перспективу».

Важно отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образована Федеральная служба исполнения наказаний, которой переданы функции Министерства юстиции РФ по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

Прогресс в работе пенитенциарной системы, существенное снижение количества переполненных помещений в следственных изоляторах (СИЗО), улучшение санитарных условий отметил и Комитет министров Совета Европы в Предварительной резолюции N ResDH (2003) 123 от 4 июня 2003 г. относительно Постановления Европейского суда по правам человека от 15 июля 2002 г. по делу «Калашников против Российской Федерации».

В мае 2009 года спустя десять лет согласований в Правительстве Российской Федерации была ратифицирована Европейская социальная хартия (1996), защищающая как широкий круг социально-экономических прав трудящихся, так и отдельных категорий граждан (пенсионеров, матерей, инвалидов и др.), что также нуждается в дополнительном изучении и правовой защите, в том числе в контексте ст. 7 Конституции РФ о социальном государстве.

Значительно возрастают размеры компенсаций, которые вынуждены платить российские власти гражданам своей страны.

Вступив в Совет Европы, Российская Федерация на практике повседневно реализует положение ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

После ратификации Российской Федерацией в мае 1998 года Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) десятки тысяч российских граждан обратились в Европейский суд по права человека для защиты своих прав.

Положения Конвенции существуют не сами по себе, а лишь в том виде, в каком их понимает и принимает Европейский Суд по правам человека, заседающий в городе Страсбурге (Франция). Реальную свою жизнь нормы Конвенции обретают в решениях этого Суда, принимаемых в связи с конкретными жизненными обстоятельствами, выносимыми на их рассмотрение сторонами по конкретному делу, спору о том или ином праве человека. Свод этих нормоустанавливающих решений образует прецедентное право или прецедентную практику (по-английски - case law) Европейского Суда.

Роль Европейского Суда по правам человека в правозащитной системе входящих в Совет Европы стран общеизвестна. Ныне, когда Россия вошла в Совет Европы, гражданам нашей страны также предоставлена возможность искать защиты у Европейского Суда. Согласно ст. 46 Конституции РФ обязательное условие возникновения права на такое обращение - исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты.

Подписав и ратифицировав Европейскую конвенцию, Россия тем самым в соответствии со ст. 46 Конституции РФ признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека и обязательный характер исполнения его решений. Правда, речь идет о признании лишь той части практики Европейского Суда, которая формируется при рассмотрении дел с участием Российской Федерации. Вопрос о значении для отечественного законодательства прецедентной практики Европейского Суда, сформированной без участия России, пока остается открытым. Формально решения Европейского Суда не обязательны для неучаствовавших государств, но фактически государства следуют практике, поскольку «контрольные органы Конвенции признают себя связанными прецедентом». Кроме того, в области применения неизбежно могут возникать проблемы двоякого (или даже различного) толкования Конвенции российскими судами и самим Европейским Судом.

Вопросы, регулирующие правовые последствия постановлений Европейского суда по правам человека в отношении Российской Федерации, определены Федеральным законом «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», который в ст. 1 установил основания обязательности для Российской Федерации исполнения постановлений Европейского суда по правам человека: «Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации». Таким образом, у судов Российской Федерации возникла обязанность использовать в своей практике нормы Конвенции и решения Европейского суда в тех случаях, когда обнаруживается противоречие внутреннего законодательства нормам Конвенции и европейским стандартам, когда существует пробел во внутреннем законодательстве, который может быть устранен с помощью обращения к нормам Конвенции и европейским стандартам. Существование данной обязанности обусловлено необходимостью добросовестного выполнения международных обязательств, взятых на себя Россией.

Первая ссылка на решение Европейского суда по правам человека имела место в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 ноября 1999 г. №16-П по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобами религиозного общества «Свидетелей Иеговы» в городе Ярославле и религиозного объединения «Христианская церковь Прославления».

Вслед за Конституционным Судом РФ к использованию в судебной практике европейских правовых стандартов обратились Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. До издания соответствующих указаний высшими судебными инстанциями нижестоящие суды общей юрисдикции и арбитражи крайне редко ссылались на нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решения Европейского суда. Рекомендации Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ стимулировали использование нижестоящими судами европейских правовых стандартов. При этом частота ссылок на них увеличивается с течением времени. Анализ правоприменительной практики показывает, что использование судебными органами конвенционных норм является для России достаточно новым и потому трудным делом. Именно сейчас судебные органы формируют концептуальные подходы и методы использования европейских стандартов. В связи с этим практика использования судами европейских правовых стандартов должна стать предметом изучения как со стороны государственных органов, так и со стороны научного сообщества.

На сегодняшний день достигнуты Российской Федерацией большие успехи по реформированию правовой системы, проявившиеся в приведении российского законодательства в соответствие с европейскими и международными нормами, в принятии мер по утверждению механизмов судебной защиты прав человека. Вместе с тем следует отметить, что необходима соответствующая система реализации и контроля за применением международных норм по правам человека, механизмы которой, по существу, только складываются в настоящее время в Российской Федерации.

Проблемы взаимодействия Европейского суда и Российской Федерации прежде всего обусловлены тем, что «введение в действие Европейской конвенции о правах человека в отдельных странах-участницах представляет собой большой вызов для национальной правовой системы - вызов, который нужно понимать не как цель, к которой можно стремиться и которой можно в определенный момент достичь, а как постоянный процесс, способный снова и снова подвергать сомнениям традиционные представления и понимание национального права».

Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить в области взаимоотношений Российской Федерации и Европейского суда по правам человека следующие основные проблемы:

. Проблема юридического статуса. На законодательном уровне не конкретизированы статус и место постановлений Европейского суда по правам человека в системе источников российского права, не прописана форма и степень их обязательности, если таковая подразумевается.

. Проблема применения. На сегодняшний момент отсутствуют рекомендации о механизме и критериях использования судами в процессе осуществления правосудия актов Европейского суда, не выработаны специальные методики. Российской системе права трудно взаимодействовать, а тем более безболезненно «влиться» в систему прецедентов Европейского суда и добиться гармоничного соответствия ей.

. Проблема доступности. Отсутствие официальных переводов на русский язык постановлений ЕСПЧ, размещение в справочных системах «Консультант» и «Гарант» с пометкой «неофициальный перевод» поднимают проблему доступности указанных актов. Применение судами постановлений ЕСПЧ, не опубликованных на государственном языке Российской Федерации, противоречит требованиям Конституции Российской Федерации, что приводит к выводу о необходимости создать находящийся в свободном доступе сайт, содержащий полный банк официальных текстов постановлений Европейского суда, и организовать компетентную службу по переводу и размещению данных актов на соответствующем сайте.

. Проблема исполнения. Вплетение актов Европейского суда в правовое поле Российской Федерации требует создания адекватной процедуры, во-первых, для их исполнения, во-вторых, для пересмотра внутри национальной судебной системы тех постановлений, в которых установлены нарушения норм Конвенции. Что касается исполнения постановлений ЕСПЧ и выплаты соответствующих компенсаций, то статистика свидетельствует о длительности и просрочке сроков исполнения данных судебных предписаний.

. Проблема унификации. Учитывая форму, направленность и содержание унификации, можно вести речь о двух ее формах: внутренней и внешней. Первая из названных форм ориентирована на так называемый национальный уровень и связана со стремлением привести к единообразию нормы российского права. Процесс внешней унификации отражает взаимодействие российского процессуального права с международным (европейским), а его направленность и содержание определяются основными общеевропейскими принципами (стандартами) правосудия. Привести национальное законодательство в соответствие с нормами Конвенции, добиться его гармонизации является обязанностью России.

. Ежегодный рост числа обращений российских граждан в ЕСПЧ, несмотря на высокий процент признания жалоб неприемлемыми, и дополнительные затраты России на компенсации по вынесенным решениям, которые обеспечиваются отдельной строкой расходов в федеральном бюджете на соответствующий год.

Так, в 2011 г. в Европейский суд по правам человека поступило 12465 жалоб против России, 12223 жалобы объявлены в том же году неприемлемыми или исключены из списка подлежащих рассмотрению дел, 133 постановления по жалобам против России оглашено Европейским судом в 2011 г. 40225 жалоб против России ожидают рассмотрения в Европейском суде.

В целях модернизации законодательной базы, повышения эффективности защиты нарушенных прав и охраняемых законом интересов российских граждан, совершенствования судопроизводства, а также обеспечения национальных интересов России на международном уровне целесообразно:

) создать сайт официальных текстов постановлений Европейского суда по правам человека;

) организовать центр, осуществляющий переводы и размещение актов ЕСПЧ в банке данных на соответствующем сайте;

) разработать методику применения актов Европейского суда при разрешении судьями конкретных споров, отразив ее в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О применении Европейской конвенции и постановлений Европейского суда по правам человека»;

) принять Федеральный закон «О порядке исполнения в Российской Федерации постановлений Европейского суда по правам человека».

Таким образом, основной задачей Совета Европы является создание единого европейского сообщества, которое будет основываться на свободе, демократии, признании прав человека и верховенства права. Основными органами Совета Европы являются Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей, Конференция международных НПО, Европейский суд по правам человека, институт Комиссара по правам человека, глава Совета Европы и Генеральный секретарь. Россия является членом Совета Европы, что делает необходимым применять в нашей стране те нормы, которые разрабатываются в рамках этой важной международной организации. «Право Совета Европы», создающее непосредственные обязательства для государств-членов, состоит из двух частей: конвенций и протоколов к ним, разрабатываемых в рамках данной организации; решений Европейского суда по правам человека. Что касается выполнения обязательств, взятых Россией в силу принятия конвенций Совета Европы, то это выполнение ничем не отличается от исполнения обязательств по другим договорам. Дело в том, что широко распространенное выражение «конвенция, принятая международной организацией» означает, что та или иная конвенция разрабатывалась с использованием механизма соответствующей международной организации. Обязательства по ним признаются государствами так же, как по любым другим договорам; применение норм таких конвенций в российской правовой системе не имеет отличий от применения норм других международных договоров.

Положения большинства конвенций Совета Европы уже трансформированы Россией в ее национальное право. Соответствующая работа законодательных и иных государственных органов продолжается. Особую область применения «права Совета Европы» составляют решения Европейского суда по правам человека.

Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить в области взаимоотношений Российской Федерации и Европейского суда по правам человека следующие основные проблемы: проблема юридического статуса, проблема применения, проблемы доступности, исполнения, унификации и т.д.

В целях модернизации законодательной базы, повышения эффективности защиты нарушенных прав и охраняемых законом интересов российских граждан, совершенствования судопроизводства, а также обеспечения национальных интересов России на международном уровне целесообразно:

) создать сайт официальных текстов постановлений Европейского суда по правам человека;

) организовать центр, осуществляющий переводы и размещение актов ЕСПЧ в банке данных на соответствующем сайте;

) разработать методику применения актов Европейского суда при разрешении судьями конкретных споров, отразив ее в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О применении Европейской конвенции и постановлений Европейского суда по правам человека»;

) принять Федеральный закон «О порядке исполнения в Российской Федерации постановлений Европейского суда по правам человека».

2.
Конвенционный и судебный правозащитные механизмы Совета Европы