Понятие законодательства

Введение

Современное состояние правовой системы России характеризуется коренным обновлением идеологии нормативного регулирования общественных отношений, обусловленным сменой советского государственного и общественного строя.

Переход российского государства на принципиально иную основу организации политической, экономической, социальной жизни общества, закрепленную в Конституции Российской Федерации 1993 года, предопределил соответствующую трансформацию законодательного пространства в условиях постсоветского развития. В эти годы российское законодательство как явление, создаваемое на базе позитивного советского и международного опыта, стало приобретать параметры, социально сопоставимые с целями и задачами государства демократической ориентации с развивающейся рыночной экономикой.

Законодательство, в отличие от советского периода существования российской государственности, воспринимается уже не просто как инструмент политической власти, но, прежде всего, как средство надлежащего формально-юридического закрепления и реализации прав и свобод человека. В этой связи научное исследование понятия российского законодательства в условиях его постсоветского развития приобретает значение одной из актуальнейших проблем теории государства и права.

Объектом исследования является современное состояние законодательства Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, порядок их принятия и практика применения в период постсоветского развития российской государственности.

Целью исследования является комплексное рассмотрение процесса становления и развития российского законодательства и формулирование на этой основе теоретического представления о его понятии.

Для этого автор ставит следующие задачи:

) проанализировать практику функционирования российского законодательства;

) рассмотреть основные теоретические проблемы российского законодательства;

) предложить интерпретацию понятия российского законодательства.

нормативный акт постсоветский государственность

Понятие законодательства

В юридической литературе могут быть выделены две основные точки зрения на определение понятия законодательства. Первая, которую условно можно назвать «узким подходом», основывается на том, что в законодательство представляет собой совокупность только законов, в связи с чем различаются законы (законодательные акты), составляющие законодательство, и подзаконные акты». Согласно такому представлению широкое понимание законодательства принижает роль закона, объединяет в единое целое законы и подзаконные акты. По мнению Р.З. Лившица «это путь размывания закона, подмены его управленческими решениями». Л.Б. Тиунова считает, что объединение законов и подзаконных актов подрывает авторитет закона, подменяет его актами управления, что влечет разрушение законности.

Вторая точка зрения основана на том, что в систему законодательства включаются все нормативные правовые акты, образующие единую цельную систему. Так, например, С.С. Алексеев, определяет законодательство как «всю совокупность нормативных юридических актов, действующих в данной стране, образующих единую цельную систему, которая обычно именуется системой законодательства». По мнению Д.А. Керимова, «законодательство юридически - это совокупность только законодательных актов, но в практическом обыкновении законодательство понимают более широко: законодательство включает в себя не только законы, но и подзаконные акты, образуя вместе с ними единую законодательную систему».

Аналогичной позиции придерживаются C.B. Поленина, Л.С. Зивс, О.А. Красавчиков, А.С. Пиголкин и др.

Термин «законодательство» не имеет легального, нормативно закрепленного определения. Его не было ни в Российской империи, ни в СССР. До принятия Конституции СССР 1977 года это понятие нередко использовалось в литературе для обозначения лишь законов, указов и нормативных постановлений Верховных Советов и их Президиумов.

Отметим, что легального, нормативно закрепленного определения термина «законодательство» нет по отношению к законодательству в целом. Вместе с тем в настоящее время во многих федеральных законах определяется состав законодательства по отдельным вопросам и применяется формула «законодательство о (чем-то) состоит из…» - далее перечисляются нормативные правовые акты, составляющие законодательство по тому или иному вопросу.

На наш взгляд, теоретическое и практическое обоснование «недопущения» в систему законодательства подзаконных актов выглядит недостаточно убедительным. Разрушение законности и подмена закона управленческими решениями обусловлены прежде всего неправильным определением соотношения юридической силы нормативного правового акта и регулируемых им общественных отношений. Далеко не все общественные отношения целесообразно регулировать законом. Многие из них вполне эффективно могут быть регламентированы иными нормативными правовыми актами, как изданными на основе закона, так и в его отсутствие. Более того, опасения сторонников узкого подхода по поводу размывания закона, подмены его управленческими решениями вследствие расширения состава законодательства были обусловлены существовавшим в СССР отрицанием принципа разделения властей, одним из обоснований которого было то, что указанный принцип «ведет ко все большему ослаблению роли подлинного закона, то есть акта парламента, в интересах других «властей», а именно исполнительной или административной». Но поскольку в России закреплен принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), то как и в странах либеральной демократии должно стать очевидным и нормальным, что правила поведения устанавливаются различными нормативными правовыми актами и их создание не является привилегией лишь какой-либо одной ветви власти». Задача лишь в том, чтобы законодатель, издавая законы, регламентировал общественные отношения с достаточной полнотой, не допуская произвольного толкования законов и не создавая условий для восполнения неопределенности законов иными нормативными правовыми актами, принимаемыми по усмотрению исполнительной власти.

Включение в законодательство не только законов, но и подзаконных актов обосновывается следующими обстоятельствами. Подзаконные акты издаются в соответствии с законами и на их основании, раскрывают их содержание, также выражают нормы права, регулируют отношения, не урегулированные законами, неразрывно связаны с ними. Положения большинства законов получают свою конкретизацию в подзаконных актах, а достаточно часто просто не могут быть применены без их издания. Следовательно, законы и подзаконные акты составляют единую целостную систему, и эта система именуется - законодательство. Такой подход соответствует и современному этапу развития российской государственности, когда хотя и постепенно, со многими изъянами, но все же достаточно отчетливо складывается принцип разграничения правотворческой компетенции, согласно которому каждый орган государственной власти должен издавать только нормативные правовые акты заранее установленной формы и по определенным Конституцией и законом вопросам.

В данном случае необходимо одно важное уточнение. На наш взгляд, термин «подзаконные акты» полноценно мог использоваться в отношении всех иных правовых актов, не являющихся законами, только в советский период, когда существовала незыблемая вертикаль, выражавшаяся в подчинении нижестоящих советов вышестоящим, исполнительных органов - представительным, а кроме того суд ни при каких обстоятельствах не признавался участником правотворческого процесса. В настоящее время, поскольку нами признается возможность включения в состав законодательства также нормативных договоров и нормативных решений судов, о чем речь пойдет далее, то вместо термина «подзаконные акты» будет более верным использование термина «нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти», поскольку не все судебные акты, например, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, и не все нормативные договоры, например, Федеративный договор, могут быть отнесены к подзаконным.

Если же вопрос состоит в точности используемых терминов «закон» и «законодательство», учитывая их этимологическую связь, то для обозначения законов вместо последнего следует применять термин «законы», полностью учитывающий все характеристики этого понятия, и отказаться от сужения содержания термина «законодательство», имеющего иное, более широкое значение, обусловленное как теоретически, так и практически. К тому же вывод о включении в законодательство не только законов, но и иных нормативных правовых актов соответствует и прежним Конституциям РСФСР и Конституции Российской Федерации 1993 года, а также судебной практике.

Но полная характеристика законодательства не может быть определена исходя только из его состава. За пределами исследования остаются его предназначение, место в общей системе правовых явлений, что не дает возможности оценить все существенные характеристики и создать полноценное представление о нем в условиях постсоветского развития российской государственности. Формирование современного законодательства Российской Федерации происходило в условиях конституционного строительства и социально-экономических преобразований, осуществляемых с начала 1990-х годов. Данные процессы протекали в форме либерализации, заключающейся во «всеобъемлющем освобождении всех сфер жизни общества от его тотальной опартизации и огосударствления». За этот период были построены основы принципиально иных экономических и политических отношений, фактически создана новая система правового регулирования. Россия встала на рыночный путь развития, конституционно закреплено право на осуществление предпринимательской деятельности, что также не могло не найти отражения в законодательстве. Современные условия развития Российского государства характеризуются признанием частной собственности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, созданием их юридических гарантий. Вместе с тем хаотичность и непоследовательность проводимых реформ наложили свой отпечаток на всю отечественную правовую систему и в том числе на законодательство.

Для настоящей работы принципиальным является вопрос о правопонимании, поскольку оно «оказывало и оказывает в большей или меньшей степени, прямо или косвенно влияние на процесс законотворчества, развитие законодательства и реализацию законов и иных нормативных правовых актов». Более того, строго говоря, вся проблема права (а, следовательно, и законодательства как правового явления) «в самом широком и философском смысле слова - это изначально и по существу всегда лишь вопрос нашего правопонимания». Ошибочное отождествление права и законодательства ведет к принижению роли права как требования справедливости и возведению изданных органами государственной власти правовых актов в ранг абсолютной истины. Такой подход препятствует рассмотрению законодательства с точки зрения его соответствия праву (а значит и справедливости), «отрицает объективные правовые свойства, качества, характеристики закона, трактует его как продукт воли (и произвола) законоустанавливающей власти».

В отличие от узконормативного подхода, право, рассматриваемое с точки зрения широкого подхода, включает в себя три компонента, три составные части: идеи, нормы, общественные отношения. Понятие права нельзя сводить лишь к совокупности законов и иных нормативных правовых актов (совокупности правовых норм). В понятие права включаются, во-первых, правовые принципы; во-вторых, правовые предписания, имеющие как нормативный, так и ненормативный характер; в-третьих, правовые действия «сведение всего богатства права к совокупности его норм, несомненно, является заблуждением».

По мнению С.С. Алексеева, норма или ассоциация норм окутана «облаком» правосознания, правовой идеологии, через которое нормы права получают специфическое выражение, особое значение также имеет практика применения нормативных положений. Все это образует сложный регулирующий комплекс, в структуре которого наряд) с центральным звеном - позитивным правом, - присутствуют и правосознание (правовая идеология), и юридическая практика».

Необходимо отметить, что такой подход к правопониманию не является общепризнанным в науке. Многими учеными отстаивается точка зрения о невозможности включения в понятие права правовых взглядов и правовых отношений. Но именно широкий подход к правопониманию позволяет уйти от отождествления права и законодательства и рассматривать законодательство не как аналог права, служащий формой его выражения, существования, а как «одно, хотя и важное, проявление права», имеющее свои специфические задачи, состоящие в основном в правильном, адекватном выражении нормативного содержания права - правовых норм.

Широкий подход к правопониманию давно получил признание в науке и имеет не только правовое, но и социальное обоснование. По мнению В.Н. Кудрявцева «этим преодолевался юридический формализм, а демократическая идея и цель данного подхода состоят в том, чтобы законность не только провозглашалась на бумаге, в тексте правового акта, но и воплощалась в жизни - в практической деятельности государственных органов и в правовом сознании граждан».

Законодательство не тождественно праву еще и потому, что не всегда содержит (выражает) многие правовые явления, такие как правовые идеи, презумпции (например, презумпция конституционности деятельности органов государственной власти и издаваемых ими правовых актов не зафиксирована ни в одном акте российского законодательства, но является общепризнанно действующей и др.

Но если рассматривать эту проблему еще глубже, то окажется, что законодательство в принципе не может быть тождественным праву. Во-первых, оно утратило бы свою ценность, если бы «заменило» собой право, слилось с ним. Произошло бы разрушение ценностно-ориентационного свойства законодательства, определяемого центральными принципами права - равенством, свободой и справедливостью. Справедливость, как воздаяние равным за равное, не может существовать без правосознания, правовой идеологии, представлений людей о том, что является справедливым. Во-вторых, как право «нуждается» в законодательстве, так и законодательство - в праве. Это определяется тем, что они взаимодействуют как самостоятельные явления лишь до тех пор, пока не совпадают и сохраняют свои, присущие только им свойства, позволяющие оказывать взаимное влияние. Для права законодательство необходимо в целях надлежащего выражения, оформления юридических норм. Потребность законодательства в праве определяется правовыми принципами, придающими законодательству, в случае, если оно соответствует им, свойства обоснованности, эффективности, убедительности. Позитивное право, «так или иначе воспринимает ценности и достижения культуры, гуманитарные идеалы, моральные критерии, суждения о ценностях».

В то же время, не только мысль об отождествлении законодательства и права, но и идея об их полном несовпадении не могут быть признаны правильными. Как справедливо отмечал Л.С. Явич, нельзя не только отождествлять законодательство с правом, но и отрывать его от права. «Смешение права и закона приводит к формализму и догматизму в науке, подменяет содержание формой его выражения».

Изучение законодательства как правового явления, с учетом признаваемого нами различения права и закона, с точки зрения его целевого назначения принципиально важно и обусловливает дальнейшее его исследование.

Цель права состоит не просто в определении соответствующих правил поведения. Нормативность и общеобязательность права важнейшие, но не главные его характеристики. «Кульминацией философского познания права, его духа стала эпоха Просвещения. Соответственно этому и философское кредо Просвещения, его смысл - Свобода - выступили в качестве самой сути, центрального звена философского обоснования права». Именно свобода стала главным обоснованием права, его смысла и духа. «Прирожденное право, - писал И. Кант, - только одно: свобода - единственное первоначальное право, присущее каждому человеку в силу его принадлежности к человеческому роду».

И в настоящее время неизменно подтверждается, что «свобода приходит в мир и утверждается в нем в невидимом, но прочном одеянии права. Какой-либо другой формы бытия и выражения свободы в общественной жизни людей, кроме правовой, человечество до сих пор не изобрело». В праве свобода - равнопорядковая категория наряду с равенством и справедливостью. Люди свободны в меру их равенства и равны в меру их свободы. А справедливость - внутреннее свойство и качество права, ведь справедливость потому и является таковой, что выражает общезначимую правильность, а это в своем рационализированном виде означает всеобщую правомерность, т.е. существо и начало права, смысл правовых принципов равенства и свободы. Формальное равенство так же предполагает свободу и справедливость, как последние - первое и друг друга. Поэтому далее при упоминании справедливости мы будем понимать под этим также равенство и свободу. Именно эти три принципа взяты нами в качестве приоритетных, поскольку лежат в основе всего права и предопределяют, охватывают содержание всех других его принципов, таких как взаимности прав и обязанностей, юридической ответственности и пр.

Само правило поведения должно быть создано, сформулировано как сконцентрированная в этой частичке права основная его идея, как некий аналог справедливости.

Следовательно, и законодательство, как правовое явление, должно служить этой цели, и его цель, как и самого права, состоит в справедливости. Законодательство должно рассматриваться как средство достижения и реализации этой основной идеи права, как средство надлежащего юридического оформления правил поведения.

Законодательство не может быть определено только как просто способ выражения нормативных предписаний, поскольку при этом упускается из виду более глубокое его предназначение - быть средством достижения справедливости. Такой подход позволяет не только обогатить содержание понятия законодательства, но и вывести его на иной уровень изучения правовых явлений, найти правовое обоснование его существования и функционирования.

Сказанное отнюдь не означает, что широкое и узкое понимание законодательства могут применяться в равной степени. Понимание законодательства, повторяем, вопрос не только теоретический, но и сугубо практический. От правильной постановки этого вопроса зависит, как мы видим, положение закона в механизме правового регулирования. Поэтому в процессе нормотворчества, правоприменения может и должно применяться только узкое понимание законодательства, опирающееся на разную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Для других целей (кодификация, изучение права) может использоваться и широкое понимание законодательства, предполагающее (при всех условиях) четкое разделение законодательных и подзаконных актов.