Решения Конституционного суда в системе местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 12), относит его к основам конституционного строя Российского государства. Российский муниципализм как политико-правовое явление, включающее в себя правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права, является, таким образом, составной частью российского конституционализма.

Местное самоуправление как важную составную часть российского конституционализма отмечают многие авторы (С.А. Авакьян, В.Т. Кабышев и Т.М. Пряхина, А.Г. Пархоменко и др.).

Правовая доктрина современного российского муниципализма начала складываться с конца 80-х годов и прошла несколько периодов своего формирования, сопряженных с периодами формирования местного самоуправления в современной России, их в значительной степени обусловливая. Основными ее источниками стали: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в его решениях.

Системообразующей основой правовой доктрины муниципализма является основная политико-правовая цель системы местного самоуправления в нашей стране.

Подчеркнем, что доктрину муниципализма составляют наиболее общие и устойчивые нормы и нормы-принципы, сформулированные в указанных источниках, взаимосвязанные и образующие (должные образовывать) внутренне непротиворечивую конструкцию - систему местного самоуправления.

Наиболее важными и системными источниками правовой доктрины российского муниципализма являются Европейская хартия местного самоуправления и Конституция Российской Федерации.

Многие нормы-принципы Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления сформулированы в значительной степени под влиянием соответствующих норм Европейской хартии местного самоуправления. В то же время именно в конституционных нормах-принципах доктрина муниципализма соотносится с доктриной российского конституционализма как ее неотъемлемая и взаимообусловленная часть.

Методологические основы местного самоуправления, включающие в себя и правовые принципы, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в своих решениях, подробно исследованы А.А. Сергеевым. Опираясь на его систематизацию, сформулируем некоторые методологические основания местного самоуправления в России:

публичная власть может быть государственной или муниципальной;

как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования;

органы местного самоуправления свободны в своих действиях в пределах их полномочий, установленных федеральным законом;

органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования (муниципально-правовая ответственность), государством (конституционно-правовая ответственность), физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами;

облегченная процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления недопустима.

Составляющей правовой доктрины, синтетически объединяющей многие из вышеперечисленных норм-принципов, является модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. Сегодняшнюю модель этих взаимоотношений можно обозначить, как показано выше, как дуалистическую децентрализованную модель, имеющую тенденцию движения в сторону централизации, особенно в отношении муниципальных районов и городских округов. Здесь необходимо отметить, что та часть правовой доктрины российского муниципализма, которую составляют нормы-принципы Конституции Российской Федерации, Хартии и правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в его решениях, ограничивает централизацию дуалистической модели. И здесь многое зависит от норм той «живой конституции», которая творится решениями Конституционного Суда РФ, от процесса «преобразования Конституции без вторжения в ее текст». Хотя еще ни одна норма Федерального закона N 131-ФЗ не была оспорена Конституционным Судом.

При анализе правовой доктрины российского муниципализма интерес представляет работа Н.С. Тимофеева по выделению сущностных пределов местного самоуправления. Им выделено семь таких пределов: постоянная устойчивая связь с государством, развитие партнерских отношений; территориальный публичный коллектив, местное сообщество, обладающие особой внутренней связью и потребностью самим определять свою судьбу и проблемы жизнеобеспечения; местный интерес; вопросы местного значения; деятельность, как политическая, так и хозяйственная, связанная с непосредственным жизнеобеспечением населения и социально-экономическим развитием муниципального образования; возможность широкого непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и участия в деятельности органов местного самоуправления; совпадение объекта и субъекта управления и особый характер их взаимоотношений.

В них, в частности, констатируется, что возможности муниципальных образований по комплексному социально-экономическому развитию, помимо последствий кризиса, усугубляются нерешенностью системных проблем местного самоуправления в Российской Федерации.

Основными из них, по мнению Министерства регионального развития РФ, являются:

. Медленные темпы работ по подготовке документов территориального планирования. По состоянию на 1 января 2009 г. количество утвержденных документов территориального планирования муниципальных образований составляет всего 3237 из 24 170.

Ситуация обусловлена: задержкой принятия стратегических документов на уровне субъектов Российской Федерации, процесса описания и утверждения границ муниципальных образований; отсутствием откорректированной топографической основы; недофинансированием разработки градостроительной документации со стороны муниципальных образований.

. Низкое качество разработки генеральных планов и схем, а тем более их отсутствие уже стали препятствием для развития жилищного строительства.

. Недостаток у муниципальных образований реальных рычагов воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории.

. Низкий уровень собственных финансовых ресурсов органов местного самоуправления для реализации полномочий. Недостаточность налоговой базы. Межбюджетные трансферты занимают сегодня 31,7% в общем объеме доходов местных бюджетов, налоговые поступления (от долей федеральных, региональных налогов и от местных налогов) - 54,6%, неналоговые доходы и поступления от предпринимательской деятельности - 13,7%. То есть зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов остается высокой.

. Невысокий уровень поступлений местных налогов обусловлен: незавершенностью процесса передачи имущества в связи с разграничением полномочий по причине некачественной подготовки и оформления перечней имущества, подлежащего передаче, отсутствия на него правоустанавливающих документов, а также несовершенства правоприменительной практики в указанной сфере; решениями на федеральном уровне по предоставлению льгот по уплате земельного налога; уплатой налога на доходы физических лиц не по месту проживания налогоплательщика, а по месту работы.

. На федеральном уровне остается неразрешенной проблема компенсации затрат органам местного самоуправления при осуществлении ими полномочий федеральных органов государственной власти.

Кроме перечисленных, актуальными являются следующие проблемы:

необеспеченность муниципальных образований квалифицированными кадрами, особенно в сельских поселениях;

недостаточное внедрение современных методов государственного и муниципального управления;

отсутствие единого государственного муниципального мониторинга, качественной муниципальной статистики;

низкая эффективность деятельности контрольных органов муниципальных образований за расходованием средств местных бюджетов, использованием муниципального имущества (на момент издания материалов контрольные органы функционировали только в 32% муниципальных образований).

Таким образом, помимо недостаточности (неполноты) правового обеспечения на федеральном, региональном и местном уровне системы местного самоуправления и дефектности практики правоприменения, отмечается и неполнота и дефектность законодательных основ местного самоуправления (пп. 3 и 4). Подобные дефекты и пробелы законодательного регулирования системы местного самоуправления отмечались и в итоговых рекомендациях Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ от 3 июля 2008 г. и от 24 марта 2009 г. Именно недостаточность у муниципальных образований правовых инструментов для устойчивого, комплексного развития и низкий уровень собственных финансовых ресурсов муниципальных образований являются основными системными дефектами законодательной основы современного российского муниципализма.

Кроме того, своевременное обращение за помощью в Конституционные суды РФ помогло бы мобильному решению существующих проблем.

Заключение

В заключении, хотелось бы коснуться одной из проблем, появившейся после нововведений от 3 ноября 2010 г., когда Президент Российской Федерации подписал Федеральный конституционный закон о внесении изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ.

Поистине революционные новеллы Закона от 3 ноября 2010 г. коснулись структуры Конституционного Суда Российской Федерации. Было две палаты. Они ликвидированы. Теперь все вопросы компетенции Конституционного Суда положено рассматривать в его заседаниях.

В связи с этим есть несколько интересных моментов.

Во-первых, такой подход можно считать правильным, поскольку при существовании палат решение каждой из них по делу становилось решением Конституционного Суда в целом. В известной степени это было несправедливым, в судебном процессе в палате при правомочности в три четвертых ее состава могли участвовать семь судей, а решение исходило от всего Конституционного Суда, т.е. от 19 судей. Хотя при рассмотрении в полном составе такое решение могло и не пройти.

Во-вторых, при большом количестве дел в Конституционном Суде, которыми может быть загружен Конституционный Суд, возникает проблема сроков их разрешения.

В-третьих, то же самое большое количество дел не позволит каждому судье Конституционного Суда тщательно участвовать в процессе, он станет больше полагаться на судью-докладчика и иных судей, которые профессионально ближе к предмету дела. А если все-таки каждый судья активно участвует в процессе, в подготовке проекта решения и его обсуждении, процесс неизбежно затянется.

В-четвертых, ряд зарубежных конституционных судов для рассмотрения текущих вопросов, связанных с текущими, скажем так, очевидно неподведомственными судам вопросами, предусматривают возможность создания узких судейских коллегий из 3 - 4 судей конституционного суда. Такая коллегия принимает, по существу, чаще всего решение с отказным смыслом. Поскольку у нас таких коллегий нет, не исключено существенное возрастание роли аппарата Конституционного Суда, сам же КС будет инстанцией, одобряющей подготовленные аппаратом проекты решений. Очевидно, со временем придется вернуться к этому вопросу.

В-пятых, нельзя исключать и того, что нагрузка Конституционного Суда в целом существенно уменьшилась, количество серьезных обращений в Конституционный Суд РФ упало - либо в связи с укреплением конституционной законности в стране (это сомнительно), либо в связи с переводом КС в Санкт-Петербург, поскольку тем самым он перестал быть активным участником совершенствования конституционно-правовой практики в Российской Федерации, особенно если задуматься над тем, есть ли у нас конституционный процесс.