Ваучерная приватизация

Приватизация в России началась после принятия Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» в 1988 году. На этом этапе она осуществлялась в отсутствие необходимой нормативной базы. При этом реальные ее масштабы оставались неизвестными. По оценкам ОЭСР к лету 1992 года (начало осуществления программы приватизации) более 2000 предприятий были приватизированы «стихийно». [6, стр. 54] Только в 1991 году началась разработка законодательства о приватизации Законом РФ от 3/7/1991 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» (с изменениями от 5/7/1992). [2, стр. 5.]

С ноября 1991 г. началась форсированная приватизация. В её основу был положен указ No.341 Президента РФ от 29/12/1991, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год». Указ No.66 от 29/1/1992 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» определял практический механизм приватизации. Государственная программа приватизации на 1992 год была принята Верховным Советом РФ в июне 1992 года. Она провозглашала следующие цели:

•   повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

•   создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;

•   привлечение иностранных инвестиций, социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;

•   содействие процессу финансовой стабилизации РФ;

•   создание условий и организационных структур для расширения масштабов приватизации в 1993—1994 гг.

В РФ Программа приватизации предусматривала ваучерную, денежную и «малую» приватизацию. Согласно законодательно принятой программе малые предприятия должны были распродаваться на торгах или могли быть напрямую проданы частным лицам, работающим на этих предприятиях. Крупные же предприятия должны были быть обязательно акционированы до приватизации. Корпоратизация средних предприятий до их разгосударствления оставалась на решение самих предприятий [10].

В случае принятия решения о приватизации способы ее проведения в каждом конкретном случае определялись рабочей комиссией по приватизации соответствующего комитета по управлению имуществом. Предприятия со стоимостью активов на 1/1/1992 не более 1 млн руб. попадали под так называемую «малую» приватизацию через аукцион или конкурс. Объекты нежилого фонда, сданного ранее в аренду, объекты незавершенного строительства, имущество ликвидируемых или действующих предприятий также приватизировалось через аукцион. Предприятия-должники оставлялись до специальных указов президента РФ.

Основная же масса предприятий должна была быть в процессе приватизации превращена в акционерные общества открытого типа [14].

В период с 1992 г. по 1994 г. малая приватизация охватила 70% предприятий этой категории. К июню 1994 г. 85 тыс. магазинов, предприятий общественного питания и службы быта перешли в частные руки. Малые предприятия подлежали продаже на аукционах и по конкурсу. В итоге же получилось так, что подавляющее большинство из них выкупили их коллективы.

Большая приватизация на этом этапе осуществлялась преимущественно в безвозмездной форме, посредством приватизационных чеков (ваучеров). Всего было распространено среди 96% населения (в принципе право на по существу бесплатное получение ваучеров имели все граждане) 144 млн ваучеров номиналом в 10 тыс. руб., за каждый из которых взималось 25 руб. (неденоминированных). Крупные предприятия акционировались, а затем продавались в первую очередь за ваучеры и лишь во вторую — за деньги. При этом большие льготы получили коллективы предприятий, которые бесплатно или на льготных условиях могли стать собственниками от 40 до 51% акционерного капитала своих предприятий. Из 19 тыс. предприятий этой группы, которые подлежали преобразованию в акционерные общества, к 1 апреля 1994 г. ими стали 15 тыс.

С середины 1994 г. безвозмездная приватизация была прекращена и приобретение акций приватизированных предприятий стало возможно лишь за деньги. К сожалению, этот этап до сих пор протекает вяло. Развертыванию его с самого начала препятствовала сложившаяся в результате глубокого экономического кризиса низкая платежеспособность населения. Как показали социологические опросы, лишь 6—7% населения РФ намерены покупать акции приватизированных предприятий. По многим причинам не проявили большой активности в приобретении таких акций российские и иностранные инвесторы.

Летом 1992 г. были введены ваучеры (приватизационные чеки), которые бесплатно раздавались населению. Номинальная стоимость ваучера составляла 10 тысяч рублей. Имущество предприятий страны было оценено в 1400 миллиардов рублей, и на эту сумму были изданы ваучеры.

Согласно исходному замыслу этой компании, каждый гражданин России должен был бесплатно получить свою долю общенародной собственности. По указу президента в 1992 прошла раздача ваучеров – ценных бумаг на предъявителя, которые должны использоваться до середины 1994.

Ваучер можно было либо продать по текущему рыночному курсу, либо обменять непосредственно на акции какого-либо приватизируемого предприятия, либо обменять на акции инвестиционного фонда. Многие россияне предпочли продавать свои ваучеры за наличные деньги. Организаторы приватизации уверяли, будто цена ваучера достигнет цены автомашины. Однако рыночный курс этих бумаг сравнялся с его номиналом только к осени 1993, и даже к концу ваучерной компании курс ваучера был ниже цены велосипеда [14].

Реальная рыночная стоимость пакета акций, который можно было получить в обмен на один ваучер, колебалась в широких пределах в зависимости от компании, чьи акции приобретались в обмен на ваучер, а также от региона, где это происходило. Например, в Нижегородской области один ваучер можно было обменять в 1994 г. на 2000 акций РАО «Газпром» (их рыночная стоимость в 2008 г. составила порядка 700 тыс. рублей), в Московской области — на 700 акций Газпрома (в 2008 г. — порядка 245 тыс. рублей), а в г. Москве — на 50 акций Газпрома (17 тыс. руб. в 2008 г.) За один ваучер можно было также получить 7 акций Торгового дома «ГУМ» (менее 100 руб. в 2008 г.) [15].

Бывший министр экономики экономист Андрей Нечаев так прокомментировал ваучерную схему:

С точки зрения применявшейся модели приватизации номинал ваучера не имел никакого значения. Ваучер определял лишь право что-то купить при приватизации. Реальная его стоимость зависела от конкретной приватизационной ситуации на конкретном предприятии. Где-то на ваучер можно было получить 3 акции, а где-то — 300. В этом смысле на нем можно было написать и 1 рубль, и 100 тысяч рублей, что не изменило бы его покупательную способность ни на йоту. По-моему, идея снабдить эту ценную бумагу номиналом принадлежала Верховному совету. Чтобы придать номиналу хотя бы какую-то рациональную основу, решили привязать его к стоимости основных фондов на душу населения.

Такой порядок приватизации оказался выгоден так называемым «красным директорам», то есть руководителям предприятий, получившим эти должности в советские времена. Директора стали владельцами своих предприятий, так как они имели возможность скупить контрольные пакеты акций.

Основная масса населения не знала, что делать с ваучерами, поэтому их стали продавать скупщикам. Цена ваучеров стремительно падала, упав до 3—4 тысяч рублей к маю 1993 года. С целью помочь реализации ваучеров создавались чековые инвестиционные фонды (ЧИФы), обменивавшие ваучеры на акции разнообразных компаний. Однако, начало выплаты дивидендов в 1994 вызвало сильное разочарование. Поскольку значительная часть предприятий России в первой половине 1990-х была нерентабельна, то и прибыль по акциям предприятий, держателями которых выступали инвестиционные фонды, была очень низкой. Кроме того, широкий характер приняло мошенничество в ЧИФах. Поэтому годовые доходы собственников акций инвестиционных фондов оказались в лучшем случае соразмерны со средненедельным заработком. В 1995–1997 большинство ЧИФов вообще прекратили свою работу [13].

Таким образом нормативная база приватизации, принятая в короткие сроки не могла быть достаточно полной. При этом не были определены механизмы управления госсобственностью, не сформулированы требования к новым собственникам по защите окружающей среды, механизмы обеспечения экономической независимости, безопасности и обороноспособности страны (из акционированных к 1995 г. 1110 предприятий ВПК 20 % были объявлены неплатежеспособными) [2, стр. 11], взаимоотношений, распределения прав и обязанностей в части управления госсобственностью центра и регионов.

Хотя предполагалось, что в результате ваучерной приватизации в России образуется средний класс, её итогом стало значительное расслоение общества.

Денежная приватизация

В 1995 году с целью пополнения государственной казны были предприняты залоговые аукционы. На продажу был выставлен ряд крупнейших компаний. Аукционы назывались залоговыми, так как, в отличие от обычных аукционов, компании не продавались, а отдавались в залог. Однако, выкуплены обратно они не были. По мнению большинства экспертов были выставлены чрезвычайно заниженные цены. Конкурс на аукционах был очень низкий, так как многие потенциальные покупатели к ним не были допущены. В результате залоговых аукционов появились олигархи-миллиардеры (Березовский, Ходорковский, Абрамович и другие), государственная собственность была передана в руки олигархов по беспрецедентно низкой цене.

На протяжении 1993-2003 гг. правовые и институциональные основы приватизации претерпели неоднократные и существенные изменения, завершившиеся принятием в 2001 году нового Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Введение в действие новых приватизационных механизмов потребовало разработки целого ряда нормативных правовых актов, конкретизирующих положения Федерального закона. Эта работа была в основном завершена к 2003 году, с которого фактически начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации, основная цель которого – устранение негативных тенденций и повышение эффективности управления государственным имуществом в целом [10].

В 2005 г. доходы федерального бюджета составили 34,8 млрд. рублей.

Распоряжением правительства РФ от 25.08.2005 г. N 1306-р, в соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" утвержден прогнозный план приватизации федерального имущества на 2006 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2006 - 2008 годы. Минэкономразвития России должно было обеспечить в установленном порядке реализацию прогнозного плана приватизации федерального имущества на 2006 год и основных направлений приватизации федерального

имущества на 2006 - 2008 годы.

Основными задачами государственной политики в сфере приватизации федерального имущества в 2006 - 2008 годах являлись: приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении государственных функций Российской Федерации; обеспечение поэтапного сокращения числа федеральных государственных унитарных предприятий; повышение темпов приватизации федерального имущества; формирование доходов федерального бюджета.

На 1.06.2005г. РФ являлась собственником имущества 8293 федеральных государственных унитарных предприятий, акционером 3783 акционерных обществ.

В 2006 году были предложены к приватизации: пакеты акций акционерных обществ газового хозяйства, энергостроительного комплекса, строительного комплекса, кинематографии и кинопроката, гражданской авиации, здравоохранения, химической, нефтехимической и полиграфической промышленности, геологии, рыболовства, птицеводства, растениеводства, животноводства, лесопромышленного комплекса, медицинской промышленности, акций внешнеэкономических организаций, а также акционерных обществ машиностроения; федеральные государственные унитарные предприятия гражданской авиации, геологии, нефтегазового комплекса, топливной промышленности, морского и речного транспорта, полиграфической промышленности, здравоохранения, растениеводства, птицеводства и животноводства.

В 2006 году была продолжена работа по созданию интегрированных структур в оборонно-промышленном комплексе в рамках реализации федеральной целевой программы "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 - 2006 годы)".

В 2006 году план по приватизации федерального имущества был выполнен на 58,9 процента. В 2006 году было продано 356 пакетов акций АО при плане в 1363, и только для 523 ФГУПов из 1412 были определены условия приватизации. В результате доходы федерального бюджета составили 18,26 миллиарда рублей по сравнению с 31 миллиардом рублей по плану. Наиболее крупными приватизационными сделками 2006 года стали продажа 100 процентов акций Международного аэропорта Сочи за 5,5 миллиарда рублей и 19,8 процента акций Дальневосточного морского пароходства за 3,9 миллиарда рублей.

На 1 января 2007 года государство являлось собственником имущества 6533 ФГУПов и акционером 3997 АО. В 2007 году МЭРТ предложило добавить в план приватизации 12 ФГУПов и 95 АО. В частности, в список должны были попасть 100 процентов акций "Машиноимпорта" и 100 процентов акций Мурманского рыбного порта. В результате приватизации 2007 г. в федеральный бюджет предполагалось зачислить 41 млрд рублей [8].

Правительство РФ приняло решение доработать и уточнить новый план приватизации федерального имущества 2007 года. Распоряжением от 29 апреля N 542-р премьер-министр утвердил изменения, которые вносятся в раздел II прогнозного плана приватизации на 2007 г. и основных направлений приватизации на 2007-2009 гг., утвержденного распоряжением правительства от 25.08.2006 г. N1184-р. 29 апреля Михаил Фрадков подписал распоряжение N 543-р об утверждении прогнозного плана приватизации федерального имущества на 2008 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2008-2010 гг. Минэкономразвития РФ поручено обеспечить в установленном порядке реализацию этого документа.

Так, в 2008 г. были предложены к приватизации акции 557 АО, в том числе: пакеты акций акционерных обществ ТЭК, энергостроительного комплекса, строительного комплекса, внешнеэкономических организаций, гражданской авиации, здравоохранения, химической, нефтехимической и полиграфической промышленности, геологии, рыболовства, птицеводства, растениеводства, животноводства, лесопромышленного комплекса, медицинской промышленности, а также акционерных обществ машиностроения. Кроме того, планировалось приватизировать находящиеся в федеральной собственности 12 долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, а также 101 объект федерального имущества, являющихся имуществом казны и не обеспечивающих выполнение государственных функций. Бюджетные поступления от приватизации в 2008-2010 гг. ожидаются на уровне 12 млрд. руб. в год.

Президиум правительства РФ одобрил прогнозный план приватизации федерального имущества на 2009 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2010-2011 годы. В план приватизации на 2009 год включены пакеты акций 320 АО. Кроме того, в 2009 году должно быть акционировано 239 ФГУПов с возможной последующей продажей их акций.

Ставится задача в 2009-2011 годы завершить преобразование ФГУПов в АО, автономные учреждения или казенные предприятия. Сейчас в госсобственности находится более 5709 ФГУПов, из них в течение трех лет должно быть акционировано 3000, на 2500 ФГУПов существуют ограничения по приватизации. Доходы от приватизации на 2009 год запланированы в объеме 12 млрд рублей. Кроме того, запланировано, что в 2010 и 2011 годах бюджет получит от приватизации также по 12 млрд. руб.

На заседании президиума поднимался вопрос о переходе к среднесрочному планированию приватизации. Сейчас планы приватизации утверждаются в срок на 1 год. «Предлагается перейти на трехлетние планы со скользящим уточнением каждый год», эта инициатива связана с тем, что зачастую в течение одного календарного года не удается осуществить акционирование и приватизацию ФГУПов. Также на заседании президиума правительства Минэкономики предложит передавать в доверительное управление министерствам ФГУПы и госпакеты акций АО. Тем самым правительство делает следующий шаг — после внедрения института независимых директоров в госкомпании и создания госкорпораций — к очередному раунду продажи крупных объектов госсобственности. Изменение правил приватизации — уже второй шаг правительства, который может указывать на продолжение "большой" приватизации в ближайшие годы. В июне 2008 года первый вице-премьер Игорь Шувалов объявил о назначениях независимых директоров в 11 госкомпаний со 100% госсобственностью. Из объяснений самого Шувалова следовало, что это сделано для улучшения корпоративного управления в АО, эксперты же расценили это как начало предпродажной подготовки. При этом в Белом доме утверждают, что переход на трехлетний приватизационный план предполагается не ранее чем с 2010 г.

Еще одно предложение Минэкономики передавать в доверительное управление отраслевым министерствам ФГУПы и государственные АО на этапе их акционирования. Это расширяет возможности министерств конкурировать с федеральными агентствами — сейчас ФГУПы находятся в управлении лишь у них, сохраняя право независимой хозяйственной деятельности, как и обычные АО. Первый эксперимент предполагается провести с госорганизациями, занимающимися дорожным строительством. Если предложение будет поддержано, Минтрансу будут переданы в управление 146 ФГУПов. Минэкономики обосновало это необходимостью создания крупной структуры, занимающейся дорожным строительством [12].

Таким образом в настоящее время приватизация носит постепенный и «точечный» характер в том смысле, что в каждом конкретном случае государственные органы стремятся выбирать для этого объекты в порядке очередности и народнохозяйственной целесообразности в данный момент. При этом они пытаются увязать ее с поиском «эффективного инвестора», в том числе или даже в первую очередь иностранного (вообще речь идет об увязке приватизации с привлечением иностранных инвестиций, особенно прямых), который безусловно обеспечил бы реальное накопление капитала, модернизацию производственного аппарата, увеличение или, по меньшей мере, сохранение числа рабочих мест. К сожалению, эти правильные новые ориентиры приватизации пока еще слабо претворяются в жизнь.