Законодательство зарубежных государств по защите морской среды

В настоящее время большое количество прибрежных государств приняли законы о комплексном (интегрированном) управлении прибрежными морскими зонами и приморской частью побережья, и большое место в таких законах отводится положениям о защите от загрязнения и о предотвращении загрязнения.  

Наиболее разработанным в сфере управления прибрежными зонами представляется Закон США об управлении прибрежной зоной (1972 г.).[11] Назначение этого закона, как формулируется в его тексте – обеспечить государственный контроль за использованием прибрежной морской зоны; создать законодательные основы заданного, государственно-целесообразного развития деятельности в приморской зоне суши и прибрежной зоне моря; обозначить правовые средства урегулирования конфликтных интересов пользователей таких зон; изучения воздействия, которое оказывают здесь хозяйственные проекты на окружающую среду, рекреационный потенциал этой зоны, жизнь прибрежного населения. Необходимость в комплексном прибрежном управлении поясняется в законе тем, что прибрежные районы «представляют собой сложную систему взаимодействия разных видов деятельности»[12], как на берегу, так и в море; что нужно «гармонизировать отношения между различными пользователями» таких районов и в то же время учесть интересы населения, здесь проживающего; что прибрежные районы сосредоточивают «богатое разнообразие природных ресурсов, в т.ч. оздоровительных и эстетических», ценность которых заключается как в наличествующем, так и в возможном их использовании «во благо настоящего и будущих поколений». Констатируется, что растущие, конкурирующие потребности в использовании земель и вод прибрежных районов, вызванные «ростом в них численности населения и экономическим развитием», нанесли ущерб зонам живой природы. Такое «уродливое последствие» сказалось на экологической обстановке, начался процесс эрозии берегов. В тексте закона предусматривается, что прибрежная зона «как ценность, которая составляет неотъемлемую часть благополучия», может быть «полностью утрачена». Как подчеркнуто в законе, возникла «срочная необходимость в придании проблеме комплексного прибрежного управления первоочередной значимости».

Береговые ресурсы национального значения определены в Законе как «участки побережья, подтапливаемые водой, отмели, дюны, наносные острова, рифы, дельты, а также районы обитания рыбных ресурсов и иных животных, если любой из таких районов определен прибрежным штатом как имеющий существенную биологическую ценность, или как районы, которые в силу своих естественных характеристик представляют собой защиту от штормов и ураганов». Законом предусмотрено образование и функционирование Фонда управления прибрежными зонами, а также реализация региональных программ управления прибрежными ресурсами.[13]

Второй масштабный пример правовой модели оптимизации отношений между пользователями прибрежной и приморской полосы побережья предоставляет европейский опыт.[14] Решением Комитета министров Совета Европы в рамках реализации Общеевропейской стратегии биоразнообразия и ландшафтов «Прибрежные и морские экосистемы» была сформирована в 1995 г. группа специалистов по защите прибрежных районов. Эта группа предложила, в частности, чтобы Совет Европы предпринял шаги по разработке проекта Модельного (типового) закона об устойчивом управлении прибрежными зонами, который определил бы содержание концепции прибрежного управления. Соответственно, в 1998 году был разработан и издан такой проект, а также проект Общеевропейского кодекса поведения в прибрежных зонах.[15]

Как сказано в проекте Модельного закона об устойчивом управлении прибрежными зонами, он учитывает такие международно-правовые источники, как Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., Международная Конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. и протокол к ней 1978 г. (Конвенция МАРПОЛ 73/78), ряд региональных договоров о защите морской среды, а также «Повестку дня на XXI век», принятую на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. (в частности, ее раздел 17.11 относительно сотрудничества государств в деле подготовки национальных руководящих принципов комплексного прибрежного управления).[16] Структурно - Модельный закон состоит из 17 разделов, разделенных на 81 статью. Прибрежная зона, являясь средоточием масштабных экономических, рекреационных, оборонных и иных интересов прибрежных государств, может устойчиво существовать в этом качестве в случае гармонизированного управления ею; для целей такого управления необходимы «четкие и легко применимые правовые правила», устанавливающие, в частности, ряд ограничений в использовании морского побережья. Цель Модельного закона – на межгосударственном общеевропейском уровне разработать и реализовать политику комплексного управления прибрежной зоной (ст. 4 Закона). Политика такого управления строится на следующих началах: устойчивое развитие; предотвращение причинения вреда природной среде; осторожный подход; восстановление разрушенной природной среды; «загрязняющий платит» и «пользователь платит»; использование наилучших технологий и методов, направленных на сохранение окружающей природной среды; информирование населения и его участие в принятии решений; международное сотрудничество (ст. 8 Закона). Кроме того, в этой же статье Модельного закона подчеркнуто значение защиты экологически хрупких районов; экосистем и видов флоры и фауны, находящихся под угрозой исчезновения; совместимости различных видов использования прибрежной зоны. В целом же комплексное прибрежное управление определено в Модельном законе как «устойчивое развитие и использование прибрежных зон, учитывающее экономическое и социальное развитие, связанное с наличествованием моря и в то же время, защищающее ландшафты, хрупкий экологический и биологический баланс во имя настоящего и будущих поколений».[17]

Как оптимальный, соответствующий целям устойчивого развития прибрежных районов Европейским Союзом в ряде его документов был определен экосистемный подход.[18] Подготовленная в 2000 г. Европейской комиссией Стратегия комплексного управления прибрежной зоной для Европы была дополнена Рекомендациями Европейского парламента об осуществлении комплексного управления прибрежной зоной (от 30 мая 2002 г.). В документе содержатся предложения, адресованные членам ЕС, направленные на то, чтобы разработка национальных мер осуществлялась на основе «принципов комплексного прибрежного управления», включая «работу с природными процессами и уважение возможности экосистем выдерживать антропогенные нагрузки». Государствам – членам ЕС рекомендовано пополнять и обновлять базы данных о прибрежных зонах, что позволяло бы анализировать, «какие основные действующие лица, правовые нормы и институты оказывают влияние на управление прибрежной зоной», соответственно формулировать «национальные меры прибрежного управления». Эти меры должны быть направлены, в частности, на упреждение конфликтов морепользователей, при возникновении – на их урегулирование, на сотрудничество с соседними государствами, на «экосистемное прибрежное управление».[19]

Некоторый интерес представляет и законодательный опыт конкретных государств. В Великобритании в 1966 Министерство по охране окружающей среды издало циркуляр, в котором Советам Графств следовало определить территории побережья для специальной природоохранной защиты и «ужесточить контроль» над их экономическим, производственным развитием. Эта инициатива - сохранить как можно большую часть побережья «неиспорченным» - была построена на следующих основах: ландшафтное разнообразие; стремление к сохранению побережья по возможности в «первозданном виде»: 75 % береговой линии остается неподверженной промышленному воздействию, с 800-ми милями великолепного рельефа, богатого объектами исторического наследия и естественно сохраненного пейзажа; доступ пешеходной дорожки к побережью (доступ к морскому побережью для осуществления обычной для этой местности деятельности признан на многих частных участках, что очень поучительно для России); государственная собственность побережья (основательные территории побережья находятся в государственной собственности).

В Канаде приняты следующие нормативно-правовые акты в данной сфере: Закон о морских заповедных зонах, в рамках которого большое внимание уделяется управлению прибрежными зонами и их охране и Закон об океанах. Закон о морских заповедных зонах предусматривает управление системой морских заповедных зон для их сохранения. Прибрежные территории требуют более легкого доступа к их ресурсам и защиты их культурных и исторических ценностей. Федеральное Правительство распространяет права собственности на все прибрежные районы, включая и заповедные зоны. Донная разработка месторождений минералов, разведка и добыча нефти и газа и хранение отходов запрещается. Нормы, регулирующие промысел живых ресурсов и использование иных видов ресурсов должны приниматься соответствующими Министерствами, включая нормы, охраняющие канадские культурные и исторические ценности. Морские заповедные районы должны устанавливаться для защиты и сохранения образцовых морских зон первостепенного значения.

Закон об океанах устанавливает, что сохранение «нетронутыми» экосистем океана лежит в основе сохранения биоразнообразия и продуктивности морской среды. В Законе предусматривается разработка стратегии исследования и использования океана, основанной на осторожном подходе. Закон позволяет создавать охраняемые морские зоны для особых мер защиты морской среды, охраны морских видов фауны, а также для сохранения (резервирования) полезных ископаемых. Данный нормативно-правовой акт провозглашает и устанавливает границы морских зон Канады согласно Конвенции ООН по морскому праву, формирует стратегию по национальному управлению океанами, консолидирует широкие федеральные полномочия в этой сфере. Закон дает возможность применять в разных морских районах, а также отменять действие как федерального законодательства, так и законов провинций; в особенности, это касается режима разработок месторождений нефти и газа. При этом более детальное регламентирование данного вопроса можно найти в действующем Законе о добыче нефти и газа, который устанавливает основные правила разведки и добычи нефти и газа на землях и водах, находящихся в федеральной собственности.

В Швеции в рамках формирования правовой базы комплексного прибрежного управления большее развитие получило регулирование использования земельных участков в приморской зоне суши. Исполнительная и законодательная ветви власти, местные администрации, общественные и профессиональные ассоциации направляют совместные усилия на решение проблем, связанных с размещением в прибрежной полосе объектов производства, оказывающего вредное воздействие на окружающую среду, электростанций. Закон также предписывает основы решения вопросов, связанных с ростом строительства в приморских районах суши коттеджей, организацией туризма и отдыха, в том числе спортивного рыболовства, охраной природы, сохранением памятников истории и культуры, обеспечением интересов местного населения.

В Гренландии в 1994 г. принят Закон о защите морской среды.

Закон о предупреждении загрязнения моря в 1986 г. принят в Исландии.

Особый интерес представляет Закон о защите морской среды Китая 1982 г.,[20] с поправками от 2000 г. Основные положения данного Закона сгруппированы в следующие главы: предупреждение загрязнения морской среды в связи с осуществлением строительных проектов на побережье; предупреждение загрязнения морской среды в связи с осуществлением проектов добычи и эксплуатации нефти на побережье; предупреждение загрязнения морской среды из источников загрязнения, находящихся на суше; предупреждение загрязнения морской среды с судов; предупреждение загрязнения морской среды сбросами отходов.

В Турции в 1983 г. прият Закон о проливе Босфор, который турецкий законодатель относит к числу законов об управлении особыми районами. Целью Закона является, как сказано в нем, защита и приумножение на благо общества «естественных красот, культурных и исторических богатств» района пролива Босфор, а также формулирование и реализация правил и инструкций по заселению территории с целью сокращения плотности населения указанного прибрежного района (ст. 1). Закон также регулирует: планирование и контроль за использованием земель, возведение построек и сооружений; восстановление культурных и природных объектов; ликвидацию промышленных объектов; защиту лесов и зеленых районов и т.п. (ст. 3). К этому требуется существенное уточнение: природоохранные положения Закона не могут применяться в ущерб Конвенции о Черноморских проливах 1936 г. (Конвенции Монтрё). Кроме того, в 1989 г. в Турции принято Постановление Совета Министров об учреждении органа, контролирующего особо охраняемые зоны.[21]

 Анализ зарубежного законодательства позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, в большинстве развитых прибрежных государств существует специальное законодательство, направленное на комплексное управление прибрежными зонами и их охрану. Во-вторых, в ряде государствах приняты специальные законы о защите морской среды. В-третьих, в нескольких государствах приняты специальные законы об особо охраняемых территориях, включающих в себя морские пространства.