История развития законодательной власти в России

Исторически предшественниками органов, олицетворявшими идею народного представительства, можно считать представительные учреждения в демократических государствах Древней Греции и Древнего Рима. С XII в. начали развиваться парламентские учреждения в Англии, а затем в ряде других европейских стран. В сущности, парламентаризм в современном его понимании возник в Европе лишь в середине XX века. А если говорить о представительстве, то его идея и практика совсем не чужды российской истории представительной власти в нашем регионе.

В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название – Государственная дума. Дважды ее разгоняло правительство, но она просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные думы)[15].

Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления. В целом работа Государственной думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.

 Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом и законом о создании Государственной думы, изданными 6 августа 1905 года[16].

Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном манифесте: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется разработка и обсуждение государственных доходов и расходов».

Как видно из манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.

 Манифест 17 октября 1905 года существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом полновластие царя, т.е. самодержавный характер его власти сохранялся.

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих.

Сами выборы были: не всеобщими. Исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств; не равными. Один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской – на 4 тысячи, в крестьянской – на 30, в рабочей – на 90 тысяч; не прямыми – двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех- и четырехстепенными. Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек[17].

 23 апреля 1906 года Николай II утвердил «Свод основных государственных законов»[18], который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство. Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в «Свод основных государственных законов» был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени. В дальнейшем Николай II использовал этот параграф для того, чтобы проводить законы, которые Дума наверняка не приняла бы. Потому Думы, за исключением Третьей, фактически функционировали лишь по нескольку месяцев.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий. Ее самой многочисленной фракцией были кадеты – 179 депутатов. Октябристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы – 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартийных – 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России – или, как они тогда назывались, «трудовики». Фракция насчитывала в своих рядах 97 депутатов и эту квоту практически сохранила все созывы. Председателем первой Думы был избран кадет С.А.Муромцев, профессор Петербургского университета[19].

С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на «тронную речь» царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т.д. Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горемыкин отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Вообще за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В конце концов, она была распущена царем, войдя в историю как «Дума народного гнева».

Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой. Хотя по замыслу царской администрации должна была быть более правой. Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве «народной избранницы», не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете, подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена[20].

В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, зато увеличилось число верноподданных избранников, в том числе крайне правых экстремистов типа В.М. Пуришкевича, заявившего с думской трибуны: «Правее меня – только стена!»[21]

 Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок – с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий. Эта Дума была значительно реакционнее двух предыдущих. Об этом свидетельствовал и партийный расклад. В третьей Думе было 50 крайне правых депутатов, умеренно правых и националистов – 97. Появились группы: мусульманская – 8 депутатов, литовско-белорусская – 7, польская – 11. Председателем Думы избрали октябриста Н.А. Хомякова, которого в марте 1910 года сменил крупный купец и промышленник А.И. Гучков, человек отчаянной храбрости, воевавший в англо-бурской войне, где прославился бесшабашностью и геройством.

Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к «национальным окраинам», а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию, то есть требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр. Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов.

Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например, бюджетная, состояли из нескольких десятков человек. Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей. Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, прежде всего, рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей, секретаря Думы и его товарища. Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось Думой.

Каждый проект рассматривался Думой в трех чтениях. В первом, которое начиналось с выступления докладчика, шло общее обсуждение законопроекта. По завершении прений председатель вносил предложение о переходе к постатейному чтению. После второго чтения председатель и секретарь Думы делали свод всех принятых по законопроекту постановлений. В это же время, но не позднее определенного срока, разрешалось предлагать новые поправки. Третье чтение являлось по существу вторым постатейным чтением. Смысл его состоял в нейтрализации тех поправок, которые могли пройти во втором чтении при помощи случайного большинства и не устраивали влиятельные фракции. По завершении третьего чтения председательствующий ставил на голосование законопроект в целом с принятыми поправками. Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов[22].

Четвертая, и последняя в истории самодержавной России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период – канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей. Разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей. Председателем четвертой Думы весь период ее работы был крупный екатеринославский землевладелец, человек, обладавший масштабным государственным умом, октябрист М.В.Родзянко. Обстановка не позволила четвертой Думе сосредоточиться на крупномасштабной работе. Ее постоянно лихорадило. К тому же с началом в августе 1914 года мировой войны, после крупных провалов русской армии на фронте, Дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью. 3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы.

Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года. Но проработала Дума недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена. Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 года, одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной думы[23].

Чему учит опыт деятельности Государственной думы? Анализ свидетельствует: до сих пор весьма актуальны, по крайней мере, два урока ее существования[24].

Урок первый. Парламентаризм в России был «нежеланным ребенком» для правящих кругов. Его становление и развитие происходило в острой борьбе с авторитаризмом, самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной власти.

Урок второй. В ходе становления российского парламентаризма был накоплен ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности властей, который не по-хозяйски забывать и сегодня. Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых.

Она уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство. Предметом постоянной заботы Думы было народное просвещение. Она довольно задиристо настаивала на выделении средств на строительство школ, больниц, домов призрения, церковных храмов. Особое место уделяла делам религиозных конфессий, развитию культурно-национальных автономий, защите инородцев от произвола центральных и местных чиновников.

Наконец, существенное место в работе Думы занимали внешнеполитические проблемы. Думцы постоянно бомбардировали российский МИД, другие инстанции запросами, реляциями, указаниями, формировали общественное мнение. Крупнейшей заслугой Думы явилась безоговорочная поддержка кредитования на модернизацию потерпевшей поражение в войне с Японией русской армии, восстановление Тихоокеанского флота, строительство по самым передовым технологиям кораблей на Балтике и Черном море. С 1907 по 1912 год Дума санкционировала увеличение военных расходов на 51 процент[25].

Есть, конечно, и пассив, причем немалый. Несмотря на все старания трудовиков, постоянно будировавших в Думе аграрный вопрос, решить его она оказалась бессильна. Слишком велика была помещичья оппозиция. Да и среди депутатов присутствовало немало таких, кто, мягко говоря, не был заинтересован в его решении в пользу малоземельного крестьянства. Опыт парламентаризма в царской России необычайно актуален. Он учит нынешних парламентариев боевитости, умению отстаивать народные интересы в условиях жесткого давления исполнительной власти, острой борьбе, изобретательности в формах деятельности депутатского корпуса, высокому профессионализму и активности.

Государственная Дума России была вновь образована в 1993 году[26]. До образования Государственной Думы РФ законодательную власть осуществлял Съезд народных депутатов РСФСР.

Съезд народных депутатов был высшим органом государственной власти РСФСР с 16 мая 1990 по 21 сентября (4 октября) 1993 года.

Последний Съезд был избран 4 марта 1990 на 5-летний срок. Распущен указом Президента 21 сентября 1993 (указ был исполнен с применением бронетехники 4 октября 1993 года).

До 25 декабря 1991 года полное название этого органа законодательной власти – Съезд народных депутатов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, с 25 декабря 1991 – Съезд народных депутатов Российской Федерации.

Съезд был правомочен решать любой вопрос ведения Российской Федерации. Принимает Конституцию, утверждает главу правительства и руководителей высших государственных органов (суда и арбитража, прокуратуры, народного контроля), избирает членов Комитета конституционного надзора (судей Конституционного Суда), назначает референдум. С 1991 – отрешает от должности Президента.

Постановления Съезда народных депутатов, принимаемые простым большинством голосов имели высшую юридическую силу по отношению к законам, принятым Верховным Советом и нередко перераспределяли полномочия органов власти в отступление от норм принимаемой двумя третями голосов Конституции.

Состав: по штату – 1068 народных депутатов РСФСР

- 900 – по территориальным округам: пропорционально численности населения;
- 168 – по национально-территориальным округам: по 4 от 16 автономных республик (64), по 2 от 5 автономных областей (10), по 1 от 10 автономных округов (10), 84 от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда[27].
К началу работы I Съезда были избраны 1059 депутатов. Число депутатов к 21 сентября 1993 года – 1037, к 4 октября 1993 года – 938.

Всего в 1990-1993 гг. с учетом довыборов по освободившимся округам избран 1081 депутат.

Кворум: 2/3 от общего числа депутатов, каковым считалось фактическое число избранных депутатов.

Заседания по Конституции должны проводиться ежегодно, а фактически – 2-3 раза в год. Всего состоялось 10 съездов (I-II – в 1990 году, III-V – в 1991 году, VI-VII – в 1992 году, VIII - X – в 1993 году).

    В ходе проведенного анализа можно выявить следующие тенденции: на протяжении уже нескольких десятилетий Государственная Дума России является высшим органом Государственной власти. В советское время высшую законодательную власть осуществлял Съезд народных депутатов РСФСР, который после роспуска в 1991 году был преобразован в Государственную Думу РФ. Основная деятельность высшего законодательного органа – разработка и принятие законопроектов.

Верховный Совет – высший представительный орган государственной власти в СССР, его союзных и автономных республиках. Существуют разные взгляды на то, можно ли именовать Верховный Совет парламентом, поскольку, отрицая доктрину разделения властей, советские законодатели наделили Верховный Совет как законодательными, так и распорядительными и контрольными функциями и правом отменять акты исполнительной власти.

Верховный Совет РСФСР

Верховный Совет Российской Федерации – в 1938-1990 высший орган государственной власти РСФСР[28]; в 1990-1993 – постоянно действующий парламент, избираемый Съездом народных депутатов Российской Федерации.

В 1990-1993 состоял из 252 депутатов в двух равноправных и равночисленных палатах – Совете Республики и Совете Национальностей. Вместе с тем, двухпалатность Верховного Совета носила номинальный характер, поскольку основные решения принимались на одновременно проводимых заседаниях, палаты имели много общих, совместных органов и должностных лиц.

Верховный Совет РСФСР и Совет Министров РСФСР с 40-х годов располагались в здании бывшего особняка графов Остерманов (ул. Делегатская, д.3), ныне называемый москвичами «Музей на Делегатской». В 1981 году был перемещён в специально построенное здание на Краснопресненской набережной, Дом Советов.

Председатель Верховного Совета РСФСР

Жданов, Андрей Александрович (15 июля 1938 – 19 июля 1938)

Председатели Президиума Верховного Совета РСФСР:

Бадаев, Алексей Егорович (19 июля 1938 – 4 марта 1944)

9 апреля 1943 – 4 марта 1944: и.о. председателя: Власов, Иван Алексеевич

Шверник, Николай Михайлович (4 марта 1944 – 25 июня 1946)

Власов, Иван Алексеевич (25 июня 1946 – 7 июля 1950)

Тарасов, Михаил Петрович (7 июля 1950 – 16 апреля 1959)

Игнатов, Николай Григорьевич (16 апреля 1959 – 26 ноября 1959)

Органов, Николай Николаевич (26 ноября 1959 – 20 декабря 1962)

Игнатов, Николай Григорьевич (20 декабря 1962 – 14 ноября 1966)

14 ноября 1966 – 23 декабря 1966 должность вакантна (обязанности исполняют заместители председателя)

Яснов, Михаил Алексеевич (23 декабря 1966 – 26 марта 1985)

Орлов, Владимир Павлович (26 марта 1985 – 3 октября 1988)

Воротников, Виталий Иванович (3 октября 1988 – 29 мая 1990),

После принятия поправок к Конституции РСФСР в 1990 году должность Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР была упразднена, а руководство парламентом республики перешло непосредственно к Председателю Верховного Совета РСФСР.

Председатели Верховного Совета РСФСР / РФ:

Ельцин, Борис Николаевич (29 мая 1990 – 10 июля 1991),

Хасбулатов, Руслан Имранович (29 октября 1991 – 4 октября 1993)

21 сентября 1993 отказался подчиниться неконституционному указу Президента России о роспуске, и 4 октября был распущен с применением оружия и бронетехники, что привело к ликвидации системы Советов и изменению формы правления в России.