Концептуальный подход к совершенствованию регулирования в России

Совершенствование системы государственного регулирования признается одним из важнейших направлений экономической политики в России. В то же время, с нашей точки зрения, в настоящее время не до конца проработаны не только конкретные действия по повышению качества регулирования, но и концептуальный подход к совершенствованию системы регулирования.

Подобный концептуальный подход должен базироваться на двух элементах:

· анализе рекомендаций и зарубежного опыта использования методов и процедур, повышающих качество регулирования (см. [OECD, 1995], [БЭА, 2003, 2004]);

· особенностях российского нормотворческого процесса и правоприменения.

Основные выводы и уроки, которые можно извлечь из зарубежного опыта применительно к России, сформулированы в [БЭА, 2003, 2004]. Кратко суммируем их.

Построение эффективной системы регулирования должно включать два блока:

· создание эффективной системы принятия решений для введения нового регулирования;

· программу пересмотра уже принятого регулирования на предмет его экономической целесообразности.

В рамках первого блока необходимо:

· установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня (как программных документах правительства, так и законах);

· установление четких процедур принятия решений о введении государственного регулирования, что включает в себя:

- введение процедур анализа воздействия регулирования (включая подготовку Отчета о воздействии регулирования и рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы), схожих с описанными в [БЭА, 2003, 2004];

- публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;

- невозможность принятия нормативных актов с нарушением установленных процедур;

- санкции за нарушение установленных процедур подготовки и принятия нормативных актов;

· расширение возможностей обжалования нормативных актов, в том числе по процедурных основаниям;

· информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, обучение и консультирование государственных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов, разъяснение необходимости и сути реформы общественности и т.п.);

· развитие альтернативных способов регулирования рынков, в том числе саморегулирования.

В рамках второго блока необходимым является:

· определение порядка и графика пересмотра действующего регулирования;

· при принятии нового регулирования определение способов и периодичности мониторинга его эффективности (и, соответственно, при необходимости его пересмотра).

Все эти подходы являются вполне реализуемыми в России. Анализ российской практики, показывает, что из рекомендуемых элементов в России в некоторой степени присутствуют механизмы публичного обсуждения проектов регулирующих решений (для технических регламентов - в формализованном виде, для остальных нормативно-правовых актов – на уровне «доброй воли» разрабатывающих их органов) и судебного обжалования нормативно-правовых актов (по основаниям несоответствия нормативно-правовым актам более высокого уровня, включая Конституцию РФ). В некоторой степени анализируются конкурентные последствия принятия тех или иных нормативно-правовых актов, нормативно-правовые акты «низкого» уровня могут быть отменены на основании нарушения конкурентного законодательства. Оценка экономических последствий введения тех или иных мер государственного регулирования строго обязательна только в части анализа потребности в бюджетных средствах. Полностью отсутствуют процедуры сравнения различных вариантов решения проблемы.

Эти недостатки системы принятия регулирующих решений в целом могут быть преодолены путем использования методов и подходов, апробированных в мировой практике. Отметим, что при реализации этих подходов возможны как «вариант-минимум» (совершенствование имеющихся процедур, обеспечивающих публичность и транспарентность принятия решений, предварительный анализ качества принимаемых нормативных актов как с юридической, так и с экономической точек зрения, возможности обжалования и отмены уже принятых нормативных актов), так и «вариант-максимум» (внедрение всех указанных выше механизмов обеспечения качества регулирования в практику нормотворческой деятельности).

Следует иметь ввиду, что избыточность и неэффективность государственного регулирования в России связана не только с формальными нормами (недостатками регламентации нормотворческого процесса), но и с неформальными. Отсутствие понимания того, что государственное вмешательство связано с издержками, которые могут превышать его положительный эффект, стереотип, при котором государственное вмешательство расценивается как единственный способ решения любых экономических проблем, весьма устойчив как среди собственно государственных служащих, так и среди других экономических агентов. Это следует принимать во внимание при формировании «повестки дня» реформы государственного регулирования.

Стоит отметить еще ряд проблем, характерных для России, «рецептов» для решения которых напрямую в рекомендациях OECD и опыте реформ регулирования в развитых странах не содержится. Это проблемы, характерные не столько для отраслевого регулирования, сколько для глобальных социально-экономических реформ. На них следует обратить внимание потому что, во-первых, их решение также будет способствовать общему повышению качества регулирования, а во-вторых, их существование может снизить эффективность самой реформы государственного регулирования.

Анализ реализации различных значимых социально-экономических реформ в России показывает общий набор проблем, характерных фактически для всех реформ, вне зависимости от их отраслевой направленности. Они характерны, например, для двух весьма далеких друг от друга реформ: пенсионной и реформы технического регулирования (см. [БЭА, 2004]). Соответственно и подходы к решению этих проблем являются общими. Эти проблемы:

· значительное количество отсылочных норм в «базовом» законе, что приводит, как минимум к двум существенным проблемам:

- до принятия подзаконных актов реальный старт реформ невозможен;

- на уровне подзаконных актов возможно существенное искажение идеологии реформ;

· возможность «вывести» определенную сферу деятельности из под действия «неудобного» законодательства; 

· отсутствие методического обеспечения нового законодательства.

· недостаточная информационная поддержка нововведений.

Для решения этих специфических проблем нормотворчества и правоприменения можно предложить следующий концептуальный подход.

Глобальные экономические реформы следует рассматривать не просто как сумму неких нормативных актов (изменений в действующие нормативные акты), а как институциональный проект, то есть действия по «вживлению» в действующую экономическую систему определенных правил поведения и механизмов, их поддерживающих. Таким образом, при разработке институционального проекта необходимо не просто создать идеальную модель нового состояния, но и определить пути перехода к этому состоянию, систему стимулов для экономических агентов «играть по новым правилам».

Если перевести этот подход на язык конкретных действий, то при разработке социально-экономических реформ следует, как минимум, обеспечить:

· комплексность и единовременность принятия решений, что включает в себя минимизацию отсылочных норм в законодательстве и одновременную разработку как «базового» законодательства, так и подзаконных актов к нему;

· разработку программы мер по «внедрению» нового законодательства, включая вопросы обучения, консультирования и информирования государственных служащих, ответственных за правоприменение, иных субъектов правоотношений;

· механизмы публичных обсуждений как элемент повышения доверия к предпринимаемым шагам;

· PR-поддержку реформы.

Одним из важных факторов повышения качества регулирующих решений может служить нормативная регламентация разработки и принятия мер государственного регулирования.

На решение этой задачи направлен, в частности, законопроект «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», подготовленный Минэкономразвития России. В целом данный законопроект в значительной степени решает задачу упорядочения процесса принятия регулирующих решений. В нем определены: порядок публичного обсуждения проектов нормативных актов, обоснование проектов нормативных актов, независимой экспертизы регулирующего воздействия, последствия принятия нормативных актов с нарушением процедур (включая вопросы компенсации ущерба от применения такого нормативного правового акта). Иными словами, в нем учтены все те требования к процессу принятия регулирующих решений, которые обозначены в рекомендациях OECD. На наш взгляд, принятие подобного закона стало бы большим шагом вперед на пути оптимизации государственного регулирования. Одновременно с принятием соответствующего закона необходимо внести изменения в документы, определяющие процедуры принятия решений и порядок разработки проектов нормативных актов (регламент Государственной Думы РФ, регламент Правительства РФ, иные постановления Правительства, регулирующие законотворческий процесс в органах исполнительной власти). Соответствующие изменения должны предполагать включение в комплект документов, предоставляемых вместе с проектом нормативного акта, обязательную оценку последствий регулирующего решения (включая сравнение альтернативных вариантов решения проблемы), лист консультаций и список высказанных замечаний при консультациях и публичном обсуждении. Требуется также внесение изменений в порядок регистрации нормативных правовых актов в Федеральной регистрационной службе (регистрируются только акты, принятые с соблюдением установленных процедур).

Новые процедуры принятия регулирующих решений потребуют от государственных служащих и иных лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов, принципиально новых знаний и умений. Подготовка качественного анализа регулирующего воздействия – задача весьма непростая. Соответственно, чтобы разработка обоснования нормативных правовых актов не превратилось в профанацию, она должна опираться на солидное методическое обеспечение.

С нашей точки зрения, основой для подобных методик могут стать австралийские материалы, подробно описанные в [БЭА, 2003, 2004]. Естественно, требуется их адаптация с учетом российского законодательства. При этом методические рекомендации должны носить именно рекомендательный характер. Все обязательные вещи, например, основные вопросы, которые должны быть отражены в обосновании, должны быть зафиксированы на уровне закона или, в худшем случае, постановлений Правительства.

Отдельные методические рекомендации могут быть составлены по вопросам организации и обобщения результатов публичных обсуждений проектов. Подобные рекомендации могут быть подготовлены в том числе на основании опыта проведения публичных обсуждений проектов технических регламентов.

Реализация концептуального изменения подхода к разработке и принятию нормативно-правовых актов требует соответствующего инфраструктурного обеспечения. Оно, как минимум, должно включать:

· обучение и консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов (то есть составление программ обучения, собственно обучение, причем как сотрудников федеральных органов, так и сотрудников органов субъектов федерации и местного самоуправления, выделение специалистов, обязанностью которых будет консультирование лиц, занимающихся разработкой проектов нормативных актов;

· создание информационной инфраструктуры (соответствующих сайтов) и их поддержание;

· формирование экспертных советов и т.п.

Отдельной задачей является формирование порядка отказа от государственного регулирования определенных сфер. С учетом сложившихся стереотипов, связанных с восприятием государственного вмешательства как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать как политическое противодействие, так и общественное неприятие. В связи с этим целесообразным является разработка технологий поэтапной отмены государственного регулирования, основанной на системе ясных индикаторов – например, повышении конкуренции в определенных сферах, появлении организаций саморегулирования, отвечающих определенным критериям и т.п. Иными словами, на уровне нормативных актов или программных документов Правительства (что менее предпочтительно) закрепляется намерение государства отменить те или иные меры в определенный срок при условии достижения определенных индикаторов. Незадолго до достижения указанного срока проводится анализ регулирующего воздействия, который, в частности, определяет, достигнуты ли планируемые значения показателей. Если достигнуты, то государственное регулирование автоматически отменяется. Если нет, решение о его отмене/сохранении/ продлении переходного периода принимается по общей процедуре.