Рекомендации по развитию саморегулирования в России

Как уже неоднократно отмечалось, развитие саморегулирования является важной составной частью политики, направленной на оптимизацию государственного вмешательства в экономику в России.

В то же время сложившаяся практика, в том числе институционализация административных барьеров (см. [Аузан, Крючкова (ред.), 2002]) создает риски, что применение схем саморегулирования может привести к потерям общественного благосостояния даже большим, чем в случае государственного регулирования. 

Исходя из этих предпосылок целесообразными представляются следующие шаги.

А. Создание стимулов для развития добровольного саморегулирования.

Добровольное саморегулирование является, с нашей точки зрения, предпочтительной формой саморегулирования. В рамках этой формы меньше риски негативного воздействия на конкуренцию, в том числе создания входных барьеров.

Стимулами к развитию добровольного саморегулирования в России могут стать меры, заложенные в законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», при их определенной корректировке. В частности, необходимо:

· расширить список возможных гарантий соблюдения интересов третьих лиц – ввести, помимо субсидиарной ответственности возможность обеспечения таких интересов путем страхования профессиональной ответственности, создания страховых или гарантийных фондов;

· четко определить, какие виды контроля упрощаются при создании организаций саморегулирования (например. лицензионный контроль, контроль за соблюдением требований технических регламентов, контроль со стороны Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека для хозяйствующих субъектов, работающих на потребительском рынке и т.п.);

· отказаться от согласования создания ассоциаций юридических лиц в антимонопольном органе (для этого требуется внесение поправок в законодательство о конкуренции);

· предусмотреть возможность относить членские взносы в организации саморегулирования (возможно, в определенных пределах) на себестоимость (требуется внесение поправок в налоговое законодательство).

Б. Нормативное определение процедур взаимодействия государственных органов и организаций саморегулирования.

В течение нескольких лет активно обсуждается необходимость принятия специального законодательства о саморегулировании. Законопроект «О саморегулируемых организациях» даже прошел первое чтение в Государственной Думе. С нашей точки зрения, подобный закон не только не нужен, но и вреден, как минимум, по следующим причинам:

1. В настоящее время в России отсутствуют нормативные или иные положения, препятствующие объединению бизнеса для целей саморегулирования. Это подтверждается тем фактом, что в различных отраслях создаются организации, имеющие все признаки СРО. Таким образом, с точки зрения устранения препятствий на пути развития саморегулирования, принятие специального закона «О саморегулируемых организациях» не является необходимым.

2. Саморегулирование чрезвычайно разнообразно. Введение жесткого законодательного определения того, что есть организация саморегулирования, автоматически исключит из состава таких организаций небольшие, прежде всего локальные объединения, имеющие, однако, все атрибутивные признаки организаций саморегулирования и имеющие шанс развиться в более широкую систему. Кроме того, проект закона не позволяет учесть отраслевую специфику саморегулирования. Так, далеко не во всех отраслях целесообразным является создание компенсационных фондов или страхование профессиональной ответственности, как предусмотрено проектом закона. Примером отрасли, где такие формы ответственности перед третьими лицами являются нецелесообразными, может служить рекламная сфера. При этом в мировой практике саморегулирование рекламной деятельности является весьма распространенным. С нашей точки зрения, именно многообразие схем саморегулирования является причиной, по которой ни в одной стране мира пока не разработан закон, аналогичный предлагаемому в России.

3. В законопроекте подробно описаны обязанности организации саморегулирования и ее членов, но фактически не прописаны обязанности государства по сокращению государственного регулирования (государственного надзора) в отраслях, в которых на добровольной или делегированной отраслевым законом основе действуют СРО. Велик риск, что в результате применения данного закона (и принятия на его основе отраслевого законодательства) будет возникать ситуация «двойного регулирования» и со стороны государства, и со стороны СРО, что существенно повысит непроизводительные издержки бизнеса.

4. Внутренние процедуры деятельности организаций саморегулирования как некоммерческих организаций уже прописаны в соответствующем законодательстве. Повтор этих положений в специальном законе создает ненужное дублирование.

На наш взгляд, нет необходимости определять законодательно порядок деятельности организаций саморегулирования, на что во многом направлен соответствующий законопроект. Целесообразность передачи организациям саморегулирования полномочий по регулированию рынка, а также условий такой передачи должна решаться в каждом отдельном случае на основании анализа регулирующего воздействия.

В. Развитие отраслевого законодательства, предполагающего передачу функций государственных органов организациям саморегулирования.

В случаях, когда анализ регулирующего воздействия показал, что саморегулирование (добровольное или делегированное) является предпочтительной альтернативой, необходимо нормативное закрепление отказа от государственного регулирования и, в случае делегированного саморегулирования, закрепление прав, обязанностей и ответственности соответствующих организаций. Таким образом, требуется определение функций, прав и обязанностей организаций саморегулирования в отраслевом законодательстве. При этом в общем случае следует придерживаться следующих принципов, снижающих возможность возникновения негативных последствий от введения делегированного саморегулирования:

1. Четкое описание функций организаций саморегулирования и государственных органов во избежание двойного регулирования.

2. В общем случае обеспечение возможности создания нескольких организаций саморегулирования и конкуренции между ними, что включает в себя:

· отказ от законодательного закрепления принципа «один рынок – одна организация»;

· принцип экстерриториальности организаций саморегулирования (либо требование, чтобы в составе организации были члены из не менее чем N субъектов федерации, либо предоставление хозяйствующему субъекту права вступить в любую организацию саморегулирования, действующую на территории России);

· в случае необходимости установление прямого запрета на определенные действия организации саморегулирования, которые могут ограничить конкуренцию, в том числе путем создания барьеров входа на рынок.

3. Определение требований к информационной открытости организаций саморегулирования, включая информацию о требованиях, санкциях, составе членов организации, системе разрешения споров, результатах рассмотрения жалоб и др.

4. Определение требований к допустимым формам гарантий третьим лицам, а также требований по работе с жалобами и разрешению споров.

5. Определение форм участия аутсайдеров в деятельности и контроле за деятельностью организации.

6. Определение условий государственного вмешательства в деятельность организации.

Все проекты отраслевых нормативных актов, предполагающих передачу каких-либо полномочий организациям саморегулирования, в обязательном порядке должны проходить экспертизу на предмет воздействия на конкуренцию.

Г. Совершенствование конкурентного законодательства в части контроля за деятельностью бизнес-объединений, в том числе организаций саморегулирования.

В настоящее время контроль за деятельностью бизнес-объединений осуществляется в зависимости от организационно-правовой формы подобных объединений. Требуется согласование антимонопольного органа для создания ассоциации юридических лиц, но не требуется, например, для некоммерческого партнерства. Подобный подход представляется в корне неверным. Целесообразным представляется отказ от предварительного согласования создания ассоциаций и одновременно создание механизмов антимонопольного контроля текущей деятельности для всех организаций, доля участников которых превышает определенные пороговые значения. Особое внимание следует уделить организациям, создаваемым в соответствии с действующим законодательством, в особенности, если предусматривается передача подобным организациям полномочий по допуску на рынок.

Д. Информационная и просветительская кампания.

По большому счету, российский бизнес в основной своей массе не знает, что такое саморегулирование, какие возможности и выгоды дает создание организаций саморегулирования и какие обязательства налагает членство в подобных организациях. Не обладают достаточными знаниями о саморегулировании и государственные служащие, и потребители.

Поэтому необходима просветительская кампания о задачах, условиях и преимуществах саморегулирования, рассчитанная как на широкую общественность, так и на государственных служащих и бизнес. Основными смысловыми акцентами подобной просветительской кампании могут стать следующие:

1. Саморегулирование в своих эффективных формах выгодно и бизнесу, и государству, и обществу.

2. Возможная замена избыточного государственного регулирования на саморегулирование не означает, что весь бизнес «загонят» в организации саморегулирования. Подобные организации не есть еще один контрольно-надзорный орган.

3. Государство может и должно отказываться от избыточного вмешательства в экономику тогда и только тогда, когда бизнес самостоятельно создает и обеспечивает эффективное функционирование механизмов, поддерживающих высокие стандарты профессиональной деятельности, взаимоотношений с клиентами, разрешения споров. Если же бизнес не готов к принятию дополнительных обязательств, то и государство не может оставлять без внимания определенные сферы. 

Помимо общей просветительской кампании должно осуществляться и продвижение конкретных организаций саморегулирования. При этом возможно использование и маркетинговых бизнес-технологий, и социального маркетинга, вполне успешно используемого организациями третьего сектора. В зависимости от целевой аудитории акцент может делаться и на преимуществе членства в организации саморегулирования для конкретных компаний, и на общем положительном воздействии саморегулирования на рынок.

Необходимо также создание пакетов методических материалов по деятельности организаций саморегулирования.

Литература

 

1. Браун К., Блинова Н., Гоулд С., Завидова С и др. Потребительские исследования: методика проведения. Исследование доступа населения к юридическим услугам. М., ИИФ «СПРОС» КонфОП, 2000.

2. Бюро экономического анализа. Формализованная процедура выбора форм и инструментов регулирования (опыт Австралии), Информационно-аналитический бюллетень №32, декабрь, 2002.

3. Бюро экономического анализа. Разработка принципов и процедур оценки целесообразности сохранения или дополнительного введения функций федеральных органов исполнительной власти и мер государственного регулирования. Аналитический доклад. М., 2004.

4. Долгопятова Т. (ред.). Неформальный сектор в российской экономике. М., ИСАРП, 1998.

5. Крючкова П., Обыденов А. . Издержки и риски саморегулирования. М., ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2003.

6. Тамбовцев В. (ред.). Экономический анализ нормативных актов. М., Теис, 2001.

7. Шаститко А. Новая институциональная экономическая теория. Третье издание М., ТЕИС, 2002.

8. Commonwealth Taskforce on Industry Self-Regulation. Industry Self-Regulation on Consumer Market. ORR, Canberra, 2000.

9. National Consumer Council. Models of Self-Regulation, London, NCC, 2000.

10. OECD. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, Paris, OECD, 1995.

11. Stephen, F., Love, J. Regulation of the Legal Profession in Bouckaert, B., De Geest, G. (eds.) Encyclopedia of Law and Economics, Cheltenham, Edward Edgar, 2000/

12. Wallace, J., Ironfield, D., Orr, J. Analyses of Market Circumstances Where Industry Self-Regulation is Likely to be Most and Least Effective. Tasman Asia Pasific, Canberra, 2000.

13. Williamson O. Legal Implication of Imperfect Information in Consumer Market. Journal of Institutional and Theoretical Economics, vol. 151, No 1, 1995, pp.49-51.

[1] Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, 2001.

[2] Следует иметь ввиду, что довольно часто в литературе встречается терминологическая путаница: в том же смысле, что и саморегулирование, используются термины «отраслевое регулирование» (industry regulation), «профессиональное регулирование» (professional regulation), «частное регулирование» (private regulation). В настоящей работе мы будем пользоваться исключительно термином «саморегулирование».

[3] Замкнутый контур с положительной обратной связью не является прерогативой исключительной организаций саморегулирования. Схожие зависимости можно найти в рамках фирмы, управляемой работниками (labor managed firm), и в системе потребительской кооперации.

[4] Внешние экстерналии – такие эффекты, которые являются внешними не только по отношению к данному контрактному соглашению, но и по отношению к группе участвующих в контракте [Шаститко, 2002, с.553].

[5] Мы принимаем предпосылку, что частные издержки по использованию общих процедур защиты правил (судебной системы) равны общественным издержкам, абстрагируясь от преимуществ, которые могут даваться отдельным группам экономических агентов (например, освобождение от государственной пошлины малообеспеченных лиц или истцов по делам о защите прав потребителей, как это принято в российском законодательстве).

[6] В данном случае мы рассматриваем со-регулирование без участия государства – как договоренность субъектов рынка о «правилах игры» вне формального политического процесса.

[7] Мы предполагаем, что формальные правила организации являются более «общественно-ориентированными», чем неформальные, и аутсайдеры заинтересованы в соблюдении именно первых. Теоретически возможен и противоположный случай. Например, если требования к правилам организации саморегулирования, зафиксированные законодательно, приводят к перераспределению рентного дохода в пользу государственных служащих в ущерб интересам и участников рынка, и потребителей, аутсайдеры будут поддерживать отклонения от таких правил. Однако подобный случай является все-таки маргинальным.

[8] Эта мысль кажется тривиальной, но, как показывает практика, при введении регулирования вопрос создания стимулов для объектов регулирования зачастую в принципе не рассматривается.