ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

 

Затрагивая анализ налоговой политики России, хотелось бы начать с истории. Налоговая политика формировалась с появлением налога, который берёт своё начало из Древних Египта, Рима и Греции.

Первыми налогами были налоги на базовые ценности: землю, скот, работников. Другой источник налоговых поступлений - налог с побеждённых - скорее можно отнести к «государственному предпринимательству», если рассматривать завоевание как проект со своими издержками (войско) и доходом (единовременный налог на побеждённых и постоянная дань или налоги).

К первым налогам иногда относят жертвоприношения. Все эти налоги были прямыми, т.е. взимались непосредственно с лиц, получающих доход, совершающих операции и владеющих имуществом. Взимали эти налоги соответственно светская и духовная власть самостоятельно[14]. Таким образом, налогообложение развивалось на всех исторических этапах человечества.

Говоря о становлении налоговой политики, в первую очередь нужно рассматривать развитие налоговой системы, т.к. именно она выполняет фискальную функцию налоговой политики, т.е. именно она обеспечивает запланированные объёмы финансовых поступлений на государственные расходы.

На рубеже 1980-1990-х гг., интеграция постсоциалистической системы в единый мировой хозяйственный комплекс потребовала создания новой налоговой системы.

В развитии налоговой системы Российской Федерации можно выделить несколько основных этапов, рассмотрим их в таблице 4.

Таблица 4 - Этапы становления современной налоговой системы

Название этапа	Период этапа	Воздействие	Последствие
Становление	Вторая половина 1980 - 1993 гг.	Был введён в действие Закон СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций». Установлены основные общесоюзные налоги: на прибыль, с оборота, на доходы, на экспорт и импорт и др. Установлена «одноканальность» сбора налогов. Устанавливались более льготные условия налогообложения.	Постепенное изменение экономического стоя общества Ограничение налоговой системой стихийности рыночных отношений, активного воздействия на формирование производственной и социальной инфраструктуры, снижение инфляции. Обеспечение минимальных потребностей государства по поступлению в бюджеты всех уровней финансовых ресурсов.
Неустойчивое налогообложение	1993 - 1996 гг.	В законодательство о налогах ежегодно, а нередко и по нескольку раз в год, вносились многочисленные поправки.	Нарушен один из важнейших принципов построения налоговой системы - принцип её единства. Отсутствие чёткой конкуренции законопослушных и закононепослушных налогоплательщиков. Развитие теневой экономики. Проявление фискальной функции налогов при одновременном сокращении темпов прироста налоговых поступлений и росте бюджетного дефицита. Налоги в меньшей степени выполняют функцию регулятора производства. Необходимость существенного изменения налоговой политики.
Название этапа	Период этапа	Воздействие	Последствие
Подготовка налоговой реформы	1996 - 1998 гг.	Дальнейшее развитие налоговой системы: Сокращение многочисленных налоговых льгот исключительного характера. Отменялись отдельные налоги. Разработка и подготовка к принятию Налогового кодекса.	Восстановлен нарушенный принцип единства налоговой системы. Ликвидировано право региональных и местных органов по установлению новых налогов.
Реформирования	С 1998 г	Принята и вступила в действие первая (общая) часть Налогового кодекса Российской Федерации. Вступление в действие специальной части Налогового кодекса РФ.

 

Таким образом, в целом обновленная налоговая система начала функционировать с 2005 г.

Налоговый кодекс РФ - это единый, взаимосвязанный и комплексный документ, учитывающий всю систему налоговых отношений в Российской Федерации. С его принятием в целом в России окончательно сформирована единая налоговая система.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что принятие Налогового кодекса РФ не ставило своей целью кардинально изменить принятую в России в 1991 г. налоговую систему.

Кодекс представляет собой эволюционное преобразование этой системы путем устранения выявленных в ходе ее функционирования недостатков и перекосов[17, с. 344].

Следствием проведенных мер стало обеспечение более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, изменение в положительную сторону, как структуры налоговых поступлений, так и структуры поступлений налоговых платежей по основным отраслям экономики. Улучшилось администрирование уплаты налогов и сборов. Прекращена практика заключения специальных соглашений по уплате налогов с крупнейшими налогоплательщиками. Важным следствием проведенных мер стала легализация многими налогоплательщиками своих доходов, ранее скрываемых от налогообложения.

В результате интенсивной совместной работы Правительства и Федерального Собрания было принято одиннадцать глав второй части Налогового кодекса РФ, регулирующих порядок уплаты конкретных налогов.

Важнейшим промежуточным результатом реализованных мер было реальное снижение общей налоговой нагрузки на экономику, что стало одним из важных факторов поддержания экономического роста в стране.

Формирование конкурентоспособной налоговой системы должно стать - в комплексе с другими направлениями реформ - одним из условий достижения устойчиво высоких показателей роста российской экономики и качественного обновления ее структуры. В связи с этим необходим определенный пересмотр приоритетов налоговой реформы с точки зрения решения этой задачи.

Основной цельюпроведения налоговой реформы должно стать завершение создания налоговой системы, отвечающей требованиям экономического роста и финансовой стабильности. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи[17, с. 346]:

1. Достижение минимально возможной налоговой нагрузки;

. Реформирование системы распределения налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы;

3. Совершенствование существующей системы взимания отдельных налогов;

.   Улучшение системы налогового контроля и изменения системы налоговой ответственности.

В 2003-2005 гг. налоговая реформа развивалась по следующим основным направлениям[17, с. 348]:

- продолжение курса на дальнейшее снижение налогового бремени как одного из условий обеспечения экономического роста и диверсификации экономики;

- упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов, ориентация на те налоги, которые стимулировали бы мотивацию к росту прибыли, личных доходов, занятости и отказ от теневой экономической деятельности;

-  усиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков, в том числе путем отказа от неэффективных налоговых льгот, и корректировка норм, искажающих экономическое содержание налогов;

- улучшение налогового администрирования как одного из условий повышения уровня собираемости налогов и сборов, а также снижения издержек, связанных с соблюдением законодательства о налогах и сборах.

При этом надо было обеспечить соблюдение принципа стабильности налоговой системы, определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период, а также обеспечение прямого действия законодательства о налогах и сборах с одновременным повышением понятности и определенности при его применении налогоплательщиками.

Кроме того, постепенно смещался акцент налоговой реформы: от радикальных налоговых преобразований к улучшению налогового администрирования.

Как важное условие успешной реализации налоговой реформы рассматривалась нормализация процесса законотворчества по вопросам налогообложения. Необходимо было исключить случаи придания налоговым нормам обратной силы, изменения концепций законопроектов при рассмотрении во втором чтении, внесения в налоговые законы норм неналогового характера[17, с. 349].

Правительство РФ и Законодательное Собрание РФ предполагают дальнейшее развитие налоговой системы в Российской Федерации (в 2012-2014 гг.) К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы государства с рыночной экономикой. Основные параметры устройства российской налоговой системы уже не отражают систему налогов и сборов, унаследованную от советских времен; система базируется на общепринятых в современной мировой практике основных видах налогов с учетом специфики российской экономики. Преобразование налоговой системы России в последние годы осуществлялось в тесной связи с проведением бюджетной реформы и преобразованиями в области бюджетного федерализма.

С точки зрения количественных параметров российской налоговой системы с учетом изменений, которые предполагается реализовать в среднесрочной перспективе, необходимо отметить следующие цели налоговой политики[17, с. 350].

1) отказ от увеличения номинального налогового бремени в среднесрочной перспективе при условии поддержания сбалансированности бюджетной системы;

) унификация налоговых ставок, повышение эффективности и нейтральности налоговой системы за счет внедрения современных подходов к налоговому администрированию, пересмотра налоговых льгот и освобождений, интеграции российской налоговой системы в международные налоговые отношения.

В среднесрочной перспективе будет продолжено совершенствование системы администрирования налогов в России. В частности, предполагается принятие следующих мер[17, с. 350].

- совершенствование подходов к проведению налоговых проверок;

- повышение уровня информационного обеспечения и автоматизации налоговых органов;

-  обеспечение информационного взаимодействия между налоговыми, таможенными, правоохранительными и иными органами;

-  совершенствование системы государственной регистрации юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица.

Среди основных направлений, в русле которых предполагается развивать налоговую политику в среднесрочной перспективе, необходимо выделить следующие[17, с. 351]:

1) контроль за трансфертным ценообразованием в целях налогообложения;

) налогообложение дивидендов, выплачиваемых российским лицам;

) регулирование налогообложения контролируемых иностранных компаний;

) проблемы определения налогового резидентства юридических лиц;

) введение института консолидированной налоговой отчетности при исчислении налога на прибыль организаций;

) совершенствование налога на добавленную стоимость;

7) индексация ставок акцизов;

8) налогообложение налогом на прибыль организаций при свершении операций с ценными бумагами;

9) налогообложение налогом на доходы физических лиц при совершении операций с ценными бумагами;

10) совершенствование налога на имущество физических лиц (введение налога на недвижимость);

11) совершенствование системы вычетов, предоставляемых по налогу на доходы физических лиц;

12) совершенствование налога на добычу полезных ископаемых;

13) создание особых экономических зон портового типа;

14) изменения в налоговом законодательстве в связи с созданием целевого капитала некоммерческих организаций и создания благоприятных условий для функционирования некоммерческих организаций в социально значимых областях;

) совершенствование налогового законодательства в части регулирования учетной политики налогоплательщиков;

16) международное сотрудничество, интеграция в международные организации и соглашения, информационный обмен;

)   введение в налоговое законодательство понятия индексируемой налоговой единицы;

)   создание налоговых стимулов для осуществления инновационной деятельности;

19) реформирование налога на игорный бизнес.

Таким образом, нужно отметить, что налогообложение существует с далёких времён.

Социально-экономическое развитие привело к тому, что Правительство, с 1980-х г., начинало развивать налоговую систему государства, что сопровождалось налоговыми реформами, так и начала зарождаться налоговая политика.

Совершенствование и развитие налоговой политики всегда будет сопровождаться налоговыми реформами.

А главной целью налоговых преобразований должно стать приведение налоговой системы в соответствие с новыми потребностями социально-экономического развития страны и новым курсом налоговой политики.

Следовательно, налоговые реформы являются неотъемлемой частью меняющейся социально-экономической и налоговой политики государства.

 

НАЛОГОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ КАК ОСНОВА НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

 

Совершенствуя и развивая налоговую политику, Правительство руководствуется такими методами управления, как налоговым планирование и прогнозированием - составляющие часть налогового механизма.

Для рассмотрения планирования и прогнозирования с точки зрения налогообложения, для начала целесообразно сказать, что такое прогнозирование и планирование.

Планирование - составная часть управления, разработка и практическая реализация планов, определяющих будущее состояние экономической системы, путей, способов и средств его достижения[14].

Прогнозирование - это предвидение, опережающее отображение действительности [15]

Рассмотрим эти методы управления в таблице 5.

 

Таблица 5 - Налоговое прогнозирование и планирование

Налоговое прогнозирование
Определение	Это оценка налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему (консолидированный, федеральный и территориальные бюджеты).
Цели	Разработка экономически обоснованных оценочных параметров развития налоговых ресурсов.
Задачи	Определение на заданный временной период экономически обоснованного размера поступлений налогов в соответствующий бюджет.
Виды	Текущее - оперативное и краткосрочное налоговое планирование: Оперативное - обеспечение реальной оценки поступления налогов на ближайшее время для определения лимитов финансирования в разрезе экономической классификации, а также министерств, ведомств, территорий и государственных программ; Краткосрочное - служит основой для составления проектов федерального, регионального и местного бюджетов на очередной год; Перспективное - среднесрочное и долгосрочное: Среднесрочное; Долгосрочное.
Методы	Экспертные оценки;
	Анализ; Корреляция; Ранжирование и др.
Налоговое планирование
Определение	Это совокупность форм и методов определения экономически обоснованных (оптимальных) налоговых параметров и решений соответствующих государственных органов управления, направленных на реализацию функций налогов и обеспечение максимально возможного объема налоговых поступлений в бюджетную систему в рамках заданных параметров налогового потенциала.
Цели	Обеспечение реализации, налогами всех своих функций, включая максимальную собираемость запланированных объемов налоговых поступлений по всем их видам.
Задачи	Экономическое обоснование количественных параметров бюджетных заданий и перспективных программ социально-экономического развития страны в рамках разработанной и законодательно принятой налоговой концепции; Формирование правового поля и налогового законодательства; Построение рациональной налоговой системы, исходя из конкретной социально-экономической ситуации, основанной на оптимальных параметрах совокупного налогового бремени и структуры системы налогов; Оптимизация объектов налогообложения и налоговой базы; Разработка рациональной системы налоговых скидок и льгот; Разработка налогового бюджета на предстоящий финансовый год и среднесрочную перспективу.
Виды	Текущее (на один финансовый год): Оперативное (на месяц, квартал); Краткосрочное. Перспективное: Среднесрочное; Долгосрочное.
Методы	Балансовый; Коэффициентов; От достигнутого; Нормативный; Регрессивно-корреляционный; Планирование налоговых баз и объектов налогообложения; Прогнозной экстраполяции с помощью трендовых моделей и т. д.

 

Налоговое прогнозирование выступает базой налогового планирования.

Государственное налоговое прогнозирование, с одной стороны, служит основой для выработки прогноза социально-экономического развития страны, субъектов РФ и муниципальных образований на среднесрочный и долгосрочный периоды, для своевременного и обоснованного составления проектов федерального, региональных и местных бюджетов на предстоящий год, и на среднесрочную перспективу для принятия необходимых политических, экономических и социальных решений в ходе исполнения соответствующих бюджетов. С другой стороны, налоговое прогнозирование само строится в соответствии с прогнозом важнейших социально-экономических показателей развития экономики и ее ведущих отраслей, таких как прирост (снижение) валового внутреннего продукта, прибыль в целом по народному хозяйству и в разрезе отраслей и рядом других, а также показателями развития экономики субъектов РФ. Эти показатели разрабатываются центральными экономическими ведомствами: Минэкономразвития, Минфином, Центральным банком, а также уполномоченными органами субъектов РФ и муниципальных образований[12].

При прогнозе поступлений налогов указанные органы управления ориентируются на максимально высокий их уровень, что связано с постоянно растущими потребностями государства и муниципальных образований, вызванных как объективными причинами (естественный прирост населения, необходимость развития научно-технического прогресса, поддержание на должном уровне безопасности и обороноспособности страны, повышение жизненного уровня и др.), так и субъективными причинами (связаны с завышенными запросами органов власти и управления). Вместе с тем, потребности увеличения расходов и вызванная этим ориентация на максимальное изъятие средств налогоплательщиков имеют определенные экономические ограничения, связанные, во-первых, с возможностями экономического роста хозяйства страны и его отдельных отраслей, повышения эффективности экономики и, во-вторых, с уровнем налоговых изъятий, за пределом которого налоги могут не только оказывать негативное влияние на развитие экономики, но и при определенных условиях привести к свертыванию предпринимательской деятельности. Поэтому в процессе налогового прогнозирования все эти факторы должны непременно учитываться[12].

Налоговое прогнозирование должно играть и фактически играет активную роль в выработке налоговой и бюджетной политики государства. В его процессе Минфин России, в частности, принимает решения о необходимости внесения изменений в налоговое законодательство, а также сокращения расходов в тех случаях, когда возможности сбалансирования бюджета налоговыми методами на планируемый период исчерпаны. В связи с этим одновременно с проектом федерального бюджета на предстоящий год в Правительство РФ направляются проекты соответствующих законов об изменениях и дополнениях в действующее законодательство о налогах[12].

К налоговому прогнозированию должны привлекаться также научные организации, коллективы ученых и практики, общественные организации, призванные защищать права налогоплательщиков. Привлечение их к данной работе связано с необходимостью широкой общественной поддержки предлагаемых мер по изменению и дополнению действующего налогового законодательства, использования их знаний и опыта, а также заинтересованностью в совершенствовании налогового законодательства[12].

Выбор метода определяется целями, стоящими на конкретной стадии налогового прогнозирования, временными рамками, конкретными видами налога[12].

В процессе налогового прогнозирования происходит поиск оптимального уровня налогообложения, отвечающего интересам обеих сторон и способствующего достижению необходимого баланса их финансовых возможностей и интересов[12].

Достижение цели налогового планирования возможно, с одной стороны, на основе оптимизации уровня и структуры налогового бремени, состава и структуры системы налогов и налогообложения на текущий бюджетный год и перспективу, поддержания высокого уровня собираемости налогов и эффективности налогового контроля, а с другой стороны, с учетом закона растущих финансовых потребностей государства. При этом важно учитывать и структуру источников налоговых поступлений. Так, в настоящее время в России основные бюджетные поступления обеспечиваются за счет налогов с организаций, а в их составе за счет косвенных налогов, тогда как в большинстве развитых стран наоборот - за счет налогов с физических лиц и прямых налоговых платежей. Объективный предельный уровень налоговых изъятий (для каждой страны он индивидуален) ограничивает возможности государства в увеличении своих доходов на основе увеличения налогового бремени. В этой связи, важнейшей проблемой научного налогового планирования является поиск компромиссных решений, учитывающих обе противодействующие закономерности в конкретных практических действиях государственных органов законодательной и исполнительной власти[12].

Государственное налоговое планирование начинается с разработки или корректировки научно обоснованной концепции налоговой политики, в соответствии с которой вносятся изменения в налоговую систему государства, ее состав и структуру, соответствующую экономическому развитию. Далее устанавливаются цели, задачи и методы их достижения, опять же исходя из стратегических и тактических параметров, заложенных в налоговой политике. Целевые налоговые установки формируются на основе бюджетных заданий и параметров программ социально- экономического развития страны.

В целом процесс налогового планирования на государственном уровне можно представить в виде следующей последовательности[12]:

1. устанавливаются цели, на достижение которых ориентирована система налогообложения;

2. разрабатываются методы и конкретные мероприятия по реализации поставленных целей;

.   разграничиваются налоговые полномочия и доходные источники между органами власти и управления различных уровней;

4. определяются и устанавливаются конкретные пропорции распределения налогов между бюджетами различных уровней, составляющих основу налогового планирования;

5. составляется прогнозный расчет общих сумм налогов, взимаемых в каждой территории (административной единице), что должно обеспечить экономически обоснованные плановые показатели;

6. определяются общие объемы налоговых поступлений на краткосрочную и долгосрочную перспективу на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий, отдельных отраслей, экономики в целом на федеральном, региональном и местном уровнях.

Необходимо отметить единство текущего и стратегического налогового планирования. Без тщательной проработки перспектив развития налогообложения, осуществленной с учетом возможных изменений внешней среды, невозможна разработка реалистических налоговых планов.

Формирование и принятие налоговой концепции как элемента государственных налоговой политики и налогового планирования представляет собой результат поиска наиболее приемлемого варианта налогового режима, выбираемого с учетом предполагаемых социально-экономических и политических условий. Следует отметить, что детальная проработка налоговых режимов (состава и структуры налоговых доходов, величины налоговых ставок, льгот и санкций, других способов обеспечения выполнения плановых налоговых заданий) составляет также содержание другого элемента государственного налогового менеджмента - государственного налогового регулирования[12].

На основании выше изложенного можно сказать, что налоговое планирование и прогнозирование в действительности основа налоговой политики России, т.к. они являются основной составляющей частью налогового механизма.

Налоговое прогнозирование и планирование правомерно рассматривать как единый процесс, в рамках которого происходит регулярная корректировка решений, пересмотр мер по достижению намеченных показателей на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих изменений.

Так же нужно отметить, что их задачи, методы и виды сильно переплетаются между собой, приводя к достижению общей цели налоговой политики.