Тема 5. Административно-процессуальные нормы
Вопросы: 1. Административно-процессуальные нормы: назначение, признаки и классификация 2. Реализация административно-процессуальных норм. 3. Юридическая сила административно-процессуальных норм и действие их во времени
1. Административно-процессуальные нормы: назначение, признаки и классификация
Вне правовых норм административный процесс как явление юридической реальности не существует. Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по юридическому содержанию. Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные. Материальные нормы содержатся в законодательстве о статусе, компетенции, правах и обязанностях субъектов административного права. Например, положение о министерстве или ведомстве, разрешающее им применять административно-правовые режимы при регулировании определенных видов деятельности; нормы, предоставляющие право хозяйствующему субъекту получить специальное разрешение на определенный вид деятельности, и т.п. Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие: обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности. Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие: порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и др. К процессуальным нормам относятся положения, устанавливающие порядок (процедуру) подачи заявки на получение специального разрешения на определенный вид деятельности, а также порядок ее рассмотрения соответствующим уполномоченным государственным органом власти, различного рода процедуры, связанные с выдачей либо отказом в выдаче такого разрешения либо применением санкций за неисполнение условий, указанных в разрешительных документах*. Общая характеристика процессуальных административно-правовых норм нуждается в некоторых уточнениях. Так, следует иметь в виду, что до сих пор проблема административного процесса относится к числу дискуссионных, не решен положительно вопрос о выделении в структуре административного права самостоятельной части, именуемой «Административно-процессуальное право Российской Федерации». Необходимые предпосылки для этого имеются независимо от того, что в существующем сейчас виде процессуальные административно-правовые нормы неоднородны по своему управленческому и юридическому назначению. Административно-процессуальное законодательство не выделено: как правило, материальные и процессуальные нормы содержатся в единых нормативных актах. Отчасти поэтому процессуальные административно-правовые нормы не всегда имеют четкие рамки и границы, однозначно определяющие их процедурно-процессуальный характер, что на практике затрудняет разграничение материальных и процессуальных прав. Например, нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан, имеют аспекты не только процессуального, но и материального административного права. То же можно сказать о правовых нормах статуса конкурса на замещение должности в федеральных органах исполнительной власти и порядке его проведения (смыкаются статутные и процессуальные административно-правовые нормы) и др.. Главная особенность процессуальных частей подобных административно-правовых норм или «частное» процессуальных административно-правовых норм состоит в определении порядка (процедуры) реализации, установленного нормами материального административного права в рамках регулируемых отношений. Эта особенность и затрудняет выделение административного процесса в самостоятельную отрасль права. _________________________ * Соотношение материальных и процессуальных норм административного права может быть показано на следующем примере. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 1.12.2007 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации» дает определение государственной службы и устанавливает общие условия государственной службы. Эти нормы лишь фиксируют возможности приобретения гражданами Российской Федерации статуса государственного служащего. В этом их юридически понимаемая статичность и, соответственно, материальность. Этот же Закон содержит нормы, определяющие порядок поступления на государственную службу и ее прохождения. В данном случае речь идет уже о процессуальных (динамичных) нормах. В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности. На подобной базе можно выделить административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых споров во внесудебном, а также в судебном порядке (правоохранительный аспект). Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, например, подготовки и принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной управленческой деятельности, можно выделить в особую группу – административно-процедурные нормы. Например, нормы, содержащиеся в Регламенте Правительства Российской Федерации, определяю-щем планирование, организацию и порядок работы, в т.ч. подготовки, принятия и оформления принятых решений*. При этом они подразделяются на административно-правотворческие и административно-правонаделительные, среди которых в свою очередь могут быть выделены нормы, регулирующие отдельные производства (см. табл. 4). Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. С этих позиций следует выделять административно-процессуальные нормы: обязывающие; уполномачивающие; запрещающие: 1) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия (содержащиеся в таких нормах веления выражаются в качестве обязательного предписания). Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ**; при получении жалобы гражданина орган управле-
_________________________ * Постановление Правительства РФ от 1.06.2004 г. № 260 (ред. от 31.07.2007 г.) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Собрание законодательства РФ», 2004. № 23. Ст. 2313 и «Российская газета», № 119. ** См.: ст. 68 «Оформление приеме на работу» Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 1.12.2007 г.); унифицированные формы приказа (распоряжения) о приеме на работу (форма № Т-1 и форма № Т-1а) утверждены Постановлением Госкомстата РФ от 5.01.2004 г. № 1; например, в соответствии с п. 5 раздела II «Порядок оформления документов о заключении контракта о прохождении военной службы гражданами, военнослужащими внутренних войск МВД России» приказа МВД России от 16.06.2006 г. № 440 «Об утверждении Инструкции по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) во внутренних войсках МВД России» «…командир (начальник) воинской части… издает приказ по личному составу об объявлении вступления в силу контракта и о назначении военнослужащего на воинскую должность».
ния (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение 30 дней*; возни-кающее коммерческое объединение обязано пройти регистрацию**; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора***; 2) уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные), нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно – разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные. Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата. Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и т.п.). Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т.п. Очевидно, что применяются не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые, по мнению полномочного должностного лица, являются наиболее эффективными; _________________________ * См.: п. 1 ст. 12 «Сроки рассмотрения письменного обращения» Федерального закона от 2.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; например, п. 14 и п. 15 Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей (приказ Минюста РФ от 26.12.2006 г. № 383). ** См.: п. 1 ст. 51 «Государственная регистрация юридических лиц» Гражданского кодекса РФ. *** См.: пп. 2 п. 18 ст. 11 «Права милиции» Закона РФ от 18.04.1991 г. № 1026-1 (ред. от 2.10.2007 г.) «О милиции».
3) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной процедурой. Что касается вышеназванных норм, то они предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействия), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних) и т.п. Это – специальный запрет. Административные процедуры можно уточнять какими-либо запретами, но их доля в общем массиве незначительна. Например, запрет отсылать жалобу для рассмотрения в тот орган, действия которого обжалуются*. Представляется, что нет оснований классифицировать административно-процессуальные нормы как стимулирующие (поощрительные) или рекомендательные, т.к. перечень способов регламентирующих процедуры ограничен, ибо эти процедуры однозначны и допускают вариативность при определенных условиях, но вновь, в изменившихся условиях четко определяют последовательность действий и их временные характеристики. Иными словами, от исполнителя требуется лишь учесть особенности управленческой ситуации и следовать строго определенной процедуре – полной или упрощенной. Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по сфере регулирования выделяют административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения в экономике, социально-культурной или административно-политической сферах. По юридической силе: нормы законов и подзаконных актов. По действию в пространстве административно-процессуальные нормы классифицируются (с учетом отнесения административно-процессуального законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ) по масштабу действия: общефедеральные нормы и нормы субъектов Федерации. По действию во времени: срочные, бессрочные и особенные. По объему регулирования: а) общие, т.е. распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления, и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти (чаще всего содержатся в федеральных законах, нормативных актах Президента и Правительства РФ); б) отраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны управленческих процессуальных отношений, возникающих в границах сферы, закрепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерств; отраслевой подход позволяет выделить процессуальные нормы бюджетного законодательства, налогового, таможенного и др.). _________________________ * См.: п. 6 ст. 8 «Направление и регистрация письменного обращения» Федерального закона от 2.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». По адресату могут быть выделены нормы общего действия и специальные, регламентирующие: а) правовой административно-процессуальный статус граждан; б) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственного управления; в) правовой административно-процессуальный статус государственных служащих – работников управленческого аппарата; г) ключевые вопросы процедур, связанных с организацией и деятельностью государственных предприятий и учреждений; д) правовой административно-процессуальный статус юридических лиц. В существующем сейчас виде процессуальные административно-правовые нормы неоднородны по своему управленческому и юридическому назначению, т.к. предназначены для регламентации исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов и их должностных лиц (управленческое назначение), и как отмечалось выше, основное предназначение административно-процессуальных норм – реализация материальных административно-правовых норм, но не всех, а лишь тех, которые требуют нормативно установленной последовательности действий и этапов принятия конкретных решений (юридическое назначение). Кроме того, в отличие от материальных норм процессуально-правовые нормы основным своим предназначением имеют определение юридических способов охраны, защиты и восстановления нарушенной правовой основы функционирования общества и государства. Таким образом, административно-процессуальные нормы могут обладать всеми функциями административно-правовых норм (регулятивный, правоохранительной и др.). Таким образом, административно-процессуальные нормы: - являются разновидностью административно-правовых норм; - выполняют обеспечивающую роль по отношению к материальным административно-правовым нормам; - имеют установленную структуру; - содержатся в определенных источниках; - обеспечиваются принудительной силой государства; - их нарушение влечет за собой привлечение виновных к юридической ответственности. Считаем необходимым затронуть вопрос о структуре административно-процессуальной нормы, которая по общему смыслу соответствует традиционной для различных отраслей законодательства – гипотеза, диспозиция, санкция (негативная или позитивная). Законченное отражение в законодательстве всех этих составляющих является необходимым условием действенности нормативно-правовых предписаний. При этом вовсе не обязательно выражение всех трех элементов в одном нормативно-правовом акте, но в законодательстве вообще они должны найти отражение (логическая норма права). При отсутствии одного из составляющих элементов говорят о логически незавершенной норме. Юридические факты предусматриваются в гипотезе правовой нормы либо подразумеваются, если гипотеза не выражена в самой норме. Гипотеза как условие применения нормы далеко не всегда выражена в ней самой и может находиться в иных частях и нормах данного акта. Наконец, гипотезу можно обнаружить в других, смежных или однородных, актах, т.е. она может быть общей для многих норм. В диспозиции излагается содержание субъективного права или обязанности, иногда требования, предъявляемые к способам его осуществления, признаки состава административного правонарушения, имеющее характер предписания. Диспозиция нормы защищается определенной санкцией, например в порядке дисциплинарной ответственности*. Санкция – это логически завершающий элемент (структурный элемент) правовой нормы, содержащий указание на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции. Санкции, закрепленные в статье (пункте нормативного акта) чаще всего охраняют достаточно разветвленную совокупность норм права и применяются с обязательным соблюдением устанавливаемых процедур. Такая форма их реализации призвана обеспечивать выяснение истины по делу, обоснованность и законность принимаемого решения уполномоченными на это властными структурами. Соответственно, санкции процессуальных норм – это часть процессуальной нормы права, носящая государственно-принудительный характер и представляющая собой неблагоприятные последствия для лиц, совершивших процессуальное правонарушение. В зависимости от тех последствий, которые наступают для процессуального правонарушителя, выделим: - финансовые санкции, к которым относятся штрафные санкции (например, ст. 5.1 КоАП РФ и др., ст. 116 НК РФ и др. и т.д.) и санкции в виде возмещения лицам, участвующим в деле, потерянного времени (ст. 99 и ст. 150 ГПК РФ) или ущерба; - санкции в виде физического воздействия, например привод (ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ и др., ст. 70 ГПК РФ); - санкции, выражающиеся в неблагоприятных для правонарушителя процессуальных последствиях (в действиях «не в пользу правонарушителя»)**. _________________________ * Например, в случае неисполнения предписаний, выраженных в ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ для судейского корпуса – ст. 12.1 «Дисциплинарная ответственность судей» Закона РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 (ред. от 5.04.2005 г.) «О статусе судей в Российской Федерации». ** п. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ определяет, что в случае неявки лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или его законного представителя, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие; ст. 167 ГПК РФ гласит, что суд вправе рассмотреть дело в случае неявки кого-либо из лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, если признает причины неявки неуважительными; ст. 397 ТамК РФ предусматривает приостановление выпуска выявленных контрафактных товаров и др. К последней группе относятся также санкции «ничтожности», представляющие собой не что иное, как неблагоприятные для правонарушителя процессуальные последствия, например в виде оставления искового заявления без движения; Есть единственная процессуальная санкция, налагаемая на правоприменителя в случае совершения им процессуального правонарушения, – отмена правоприменительного акта, в данной классификации она занимает особое положение и не входит ни в одну из групп. Санкции различаются и по форме, и по способу выражения в нормативных актах. Выделим следующие группы санкций: - санкции, четко обозначенные в нормативно-правовом акте (к ним относятся финансовые санкции и санкции физического воздействия); - санкции, выводимые логическим путем из смысла процессуальной нормы*. В широком смысле, с точки зрения философского и социологического подходов, под санкцией понимают не только отрицательные явления (показание, порицание, наказание), но и положительные последствия (поощрение, одобрение) за социально полезное поведение. Любая норма должна иметь свою форму, то есть источник существования. Внешнее выражение правовые нормы находят в соответствующих формах нормативных правовых актов. Заметим, что применительно к сложным нормам (логические нормы права) их источниками являются различные законы и подзаконные акты. Если же перед нами норма-предписание, то она может полностью содержаться в статье правового акта. Согласимся с мнением С.С. Алексеева: «Только при параллельной характеристике элементов и логической нормы, и нормы предписания обеспечивается всесторонний анализ интеллектуально-волевого и юридического содержания». Пример: ч. 1 ст. 24.4 «Ходатайства» Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливает: «Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, имеют право заявлять ходатайства, подлежащие обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится данное дело». Приведенная норма классифицируется как материальная административно-правовая норма, устанавливающая административно-процессуальное право лица, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении заявлять ходатайство (одна из норм, устанавливающих ад- _________________________ * Например, в нарушение ч. 2 ст. 26.3 КоАП неотражение правоприменителем объяснений лица в протоколе об административном правонарушении повлечет признание такого протокола недействительным. Данная санкция в статье прямо не сформулирована, однако она подразумевается и является правовосстановительной. По отношению к правоприменителю, нарушившему указанную норму, вышестоящими инстанциями в порядке, например, дисциплинарного производства, может быть применена карательная санкция.
министративно-процессуальный статус этого лица), а также процессуальную обязанность судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело, обязательно рассмотреть поданное ходатайство. При этом данная материальная административно-правовая норма содержится не только в едином нормативном акте (КоАП РФ), но и в одной статье с процессуальной административно-правовой нормой, которая выражена в ч. 2 той же статьи: «Ходатайство заявляется в письменной форме и подлежит немедленному рассмотрению. Решение об отказе в удовлетворении ходатайства выносится судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, в виде определения». Этой нормой определяется сама процедура реализации административно-процессуальных прав и обязанностей взаимодействующих в рамках производства по делу лиц (она не является сложной): 1. Заявитель подает письменно оформленное ходатайство (подразумевается, что в удобный для себя момент); 2. Судья, орган или должностное лицо, в производстве которых находится дело: - принимает ходатайство, которое в рамках рассмотрения дела приобретает статус процессуального документа; - обязательно и немедленно рассматривает ходатайство (т.е. оно не может быть проигнорировано и рассмотрено в какие-либо иные, более поздние сроки); - выносит решение об удовлетворении ходатайства (т.е. о разрешении его по существу) либо об отказе в удовлетворении, оформляя в последнем случае свое решение в виде другого процессуального документа – определения. Заметим, что процессуальная обязанность по рассмотрению ходатайства кроме императива «обязательно рассмотреть» (ч. 1) конкретизируется во времени – «немедленно» (ч. 2). Таким образом, статьей 24.4 КоАП РФ определены административно-процессуальные право на заявление ходатайства и обязанность по его рассмотрению, а также порядок их реализации (установлено в каком виде и как может быть подано ходатайство, как и в какие сроки оно должно быть рассмотрено, в каком виде должно быть вынесено решение об отказе в удовлетворении). Собственно административно-процессуальная норма заключена в ч. 2 и характеризуется как: по юридической сущности – административно-юрисдикционная; по юридическому содержанию – предписание, уполномачивающе-обязывающая; по сфере регулирования – административно-политическая; по юридической силе – законодательная; по масштабу действия – общефедеральная; по действию во времени – бессрочная (установлена на неопределенный срок действия); по объему регулирования – общая; по адресату – смешанная (заявитель как физическое, так и юридическое лицо, а с другой стороны – судья, орган, должностное лицо систем судебной или исполнительной власти); по структуре – диспозиция (комплексная, смешанная, т.к. содержит предписание для заявляющего и рассматривающего ходатайство; гипотеза выражена косвенно, через право на заявление ходатайства и характеристику ходатайства (ч. 1), общая для указанных лиц; санкция для заявляющего как правовая категория отсутствует, для обязанного лица подразумеваются в случае обжалования и установления неправомерности его решения в виде отмены решения (правовосстановительная санкция), а при определенных условиях и официального порицания (карательная санкция; например для судей в соответствии со ст. 12.1 «Дисциплинарная ответственность судей» Закона РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 (ред. от 5.04.2005 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»). Заметим, что гарантиями исполнения требований ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ являются п. 6 ч. 1 ст. 29.7 «Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении», п. 5 ч. 2 ст. 29.8 «Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении», ст. 29.12 «Определение по делу об административном правонарушении» и др.
2. Реализация административно-процессуальных норм
Реализация административно-правовых норм – практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений. Если реализация материальных норм административного права обеспечивается применением административно-процессуальных норм, то чем обеспечена реализация самих административно-процессуальных норм? Ответ прост: их реализация обеспечивается системой юридических гарантий, в т.ч. самими же административно-процессуальными нормами, выраженными в законодательных и подзаконных актах, т.е. различных по юридической силе. Форма реализации – аналогична формам реализации административно-правовых норм: _________________________ * Например, процедура административного задержания как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении определена в статьях 27.3-27.6 КоАП РФ – законодательного акта. Однако, инструкции, разрабатываемые на основе этих норм закона и с учетом правоприменительной практики, как правило, более подробны, детально определяют последовательность действий уполномоченных лиц при задержании. При этом нормы ведомственных инструкции имеют юридическую силу меньшую, по сравнению с нормами КоАП РФ, но они в то же время обязательны для уполномоченных лиц, кому адресованы инструкции, т.к. инструкции – вид ведомственного нормативного акта. - исполнение – форма реализации предписывающих административно-правовых норм, состоящая в выполнении возложенных на субъектов управленческих отношений юридических обязанностей; - использование – форма реализации управомачивающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений своим активным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права; - применение – особая форма реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомоченным субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридических актов; - соблюдение – форма реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания*. Реализация административно-правовых (в т.ч. административно-процессуальных) норм означает практическое использование содержащихся в них предписаний (действие в рамках процедур с оформлением в необходимых случаях административно-процессуальных актов) в интересах регулирования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных отношений, но, естественно, по-разному, в соответствии с их административно-правовым (административно-процессуальным) статусом. Специалисты чаще говорят о двух основных способах реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Исполнение административно-правовых норм – точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависят реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти. _________________________ * Так, форма реализации нормы, изложенной в ч. 1 ст. 27.3 в первом пункте – исполнение (административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу…), а во втором – использование (административное задержание вправе осуществлять…). Форма реализации ч. 2 ст. 27.4 – применение (протокол об административном задержании подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным лицом. В случае, если задержанное лицо отказывается подписать протокол, в протоколе… делается соответствующая запись), т.к. задержание – конкретное управленческое дело, а протокол – индивидуальный юридический акт по применению мер принуждения. Двойная форма реализации, по нашему мнению, присуща норме, содержащейся в ч. 3 ст. 27.7 «Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице» – исполнение и соблюдение (личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола). Применение является прерогативой определенных субъектов власти и практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения как заключительные этапы соответствующих процедур и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Таким образом, правоприменение – обобщенная функция механизма исполнительной власти (в случаях, предусмотренных действующим законодательством возлагается также на суды*). Поэтому граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм, а только участвуют в процедурах их реализации.
3. Юридическая сила административно-процессуальных норм и их действие
Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых (процессуальных) норм, т.е. об их юридической силе. Принципиальное значение для их действия как в пространстве и во времени, так и по кругу лиц (в пределах России административно-процессуальные нормы распространяются также на иностранных граждан и лиц без гражданства**) имеет следующее положение ст. 15 Конституции РФ: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Особую значимость процесс реализации административно-правовых норм приобретает в связи с федеративным устройством России и отнесением административно-процессуального законодательства в т.ч. к ведению субъектов РФ. Поэтому, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречий между нормативными правовыми актами субъектов Федерации и федеральными приоритет отдается федеральным. Добавим, что большинство процедур установлены федеральными законами и подзаконными актами, а региональные лишь повторяют их основные процессуальные положения. _________________________ * В частности, такого рода действия суды осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц). ** См.: ст. 2.6 «Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц» КоАП РФ. Административно-процессуальные нормы имеют определенные пространственные и временные границы. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-процессуальные нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (напр<
Популярное: Как построить свою речь (словесное оформление):
При подготовке публичного выступления перед оратором возникает вопрос, как лучше словесно оформить свою... Почему двоичная система счисления так распространена?: Каждая цифра должна быть как-то представлена на физическом носителе... ©2015-2024 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (2561)
|
Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку... Система поиска информации Мобильная версия сайта Удобная навигация Нет шокирующей рекламы |