Загадка правового бессилия

Законы есть порождение не логики, но опыта. Оливер Венделл Холмс, судья Верховного суда США

Почти в каждой из развивающихся и бывших социалистических стран есть легальная система частной собственности на недвижимость. Проблема в том, что она недоступна для большинства граждан. Все они оказались снаружи стеклянного колпака Фер-нана Броделя, и эта прозрачная для глаза конструкция, возникшая в далеком историческом прошлом Запада, надежно защищает вход в капитализм, делая его достоянием меньшинства населения. Как мы видели в главе 2, у большинства остается единственный выход — найти убежище во внелегальном секторе, где всякий может жить и заниматься своим делом, но без малейших шансов когда-либо обратить свое имущество в капитал.

Прежде чем мы займемся методами устранения этого стеклянного колпака, важно уяснить, что мы в этом деле не первые. Как мы увидим в этой главе, правительства развивающихся стран на протяжении уже 180 лет пытаются сделать свои системы собственности доступными для бедняков.

Почему они потерпели неудачу? Причина в том, что они действовали под влиянием пяти фундаментальных заблуждений:

1) во внелегальном или теневом секторе хозяйства ищут прибежища, для того чтобы не платить налоги;

2) собственность на объекты недвижимости внелегальна, потому что не были надлежащим образом проведены землемерные работы, планировка и регистрация;

3) достаточно добиться того, чтобы собственностью владели по закону, а о расходах на законопослушание правительство может не заботиться;

4) существующие внелегальные установления или «общественные договоры», направляющие жизнь внелегалов, можно игнорировать;

5) добиться изменения столь фундаментальных характеристик общества, как нормы и обычаи, регулирующие как легальную, так и внелегальную собственность, можно и при невысоком уровне политического руководства.

Объяснять масштаб теневой экономики, в которой кормятся 50—80% населения, желанием избежать уплаты налогов — это по меньшей мере заблуждение. Большинство людей уходит во вне-легальный сектор не потому, что он дает укрытие от налогов, а потому что действующие законы государства, сколь бы изящны ни были их формулировки, не отвечают потребностям и стремлениям людей. В Перу, где моя группа разработала программу легализации мелких внелегальных предпринимателей, примерно 276 тыс. человек добровольно зарегистрировали свой бизнес в новых, организованных нами регистрационных бюро, безо всяких перспектив на сокращение налогов. В теневом периоде развития они вообще не платили никаких налогов. Четыре года спустя сумма налоговых сборов с прежде внелегальных предприятий составила 1,2 млрд дол.

Мы достигли успеха благодаря тому, что изменили законы о предприятии и о собственности таким образом, чтобы они отвечали потребностям предпринимателей, привыкших к нормам и правилам внелегального бизнеса. Кроме того, мы радикально снизили расходы на бюрократическую волокиту, сопровождающую регистрацию новых предприятий. Из этого вовсе не следует, что людям безразлична величина налогов. Но внелегальные производители и продавцы, привыкшие к минимальной прибыльности, хорошо умеют считать. От нас потребовалось совсем немногое — дать гарантии, что суммарные издержки на легальное ведение бизнеса окажутся меньшими, чем на теневой оборот, облегчить процедуры легализации, как следует поработать над объяснением преимуществ нашей программы и затем радоваться тому, как сотни тысяч внелегалов с чувством облегчения покидают теневой сектор.

Вопреки общему убеждению, жизнь теневиков никак не назовешь свободной от расходов. Налогом для внелегального бизнеса является отсутствие хороших законов о собственности и необходимость скрывать свою деятельность от властей. Не имея возможности инкорпорироваться, то есть обрести права и обязанности юридического лица, внелегальные предприниматели не способны привлечь инвесторов, продавая тем долю в собственности и в прибыли (акции); им не дают законный кредит под низкий процент, потому что у них нет даже обычного юридического адреса. Они не могут для сокращения рисков стать обществом с ограниченной ответственностью или застраховать свои операции. Им доступна «страховка» только в виде хорошего отношения соседей и местных хулиганов или бандитов. Более того, поскольку внелегальные предприниматели живут в постоянном страхе, что их накроют и придется дополнительно платить коррумпированным чиновникам, они вынуждены дробить производство, размещать его в разных местах, а это блокирует рост производительности труда и делает недоступной экономию на масштабах производства. В Перу 15% валового дохода от производства товаров в теневом секторе хозяйства уходит на разнообразные взятки чиновникам — это и «бесплатные образцы» продукции, и «подарки нашему другу», и конверты с деньгами. Живя в постоянном страхе перед правоохранительными органами, теневики не имеют возможности открыто рекламировать свой бизнес для привлечения новых клиентов или для снижения издержек по оптовым поставкам.

Исследования, проведенные нами в других странах, подтвердили, что возможность избежать расходов и помех, создаваемых внелегальным статусом, вполне компенсирует необходимость уплаты налогов. Все равно, работаете вы под сенью законов или в их тени — налоги неизбежны. Тень выгодна, только когда относительные затраты на легальность оказываются слишком высоки.

Другое важное заблуждение заключается в том, что законная регистрация недвижимости невозможна, пока с использованием новейшей техники не проведены работы по размежеванию, измерению и регистрации. В лучшем случае это верно лишь отчасти. Европейцы и американцы умудрялись регистрировать всю свою недвижимость еще многие десятилетия назад, когда не было ни компьютеров, ни геодезических информационных систем. Как говорилось в предыдущей главе, в Соединенных Штатах землемерные работы на многие-многие годы отставали от процесса закрепления прав собственности. В японском земельном архиве я с удивлением обнаружил, что после Второй мировой войны для регистрации земельной собственности использовали карты, доставшиеся от эпохи Эдо*, составленные за три или четыре столетия до изобретения аэросъемки и точного установления координат с помощью спутников.

Это вовсе не призыв отказаться от использования новейших достижений. Я только хочу подчеркнуть тот факт, что вряд ли за пределами западного мира главными причинами недостаточной капитализации, незаконного использования земли и внелегального жилищного строительства является дефицит современных информационных и картографических технологий.

Стеклянный колпак Броделя сделан не из налогов, не из карт или компьютеров, но только из законов. Большинству граждан развивающихся и бывших социалистических стран использовать недвижимость для создания капитала мешает неадекватная правовая и административная система. Под стеклянным колпаком расположились привилегированные группы общества, заимствующие законы на Западе. За пределами колпака, где живет и работает большинство населения, использование и защита частной собственности обеспечивается всевозможными внелегальными установлениями, представляющими собой местные варианты

* Период 1603—1867 гг., когда в Эдо (нынешний Токио) размещалась резиденция военно-феодальных правителей Японии (сегунов), свергнутых революцией 1867 г.

общественного договора, источником которого является коллективное представление о том, как можно стать владельцем недвижимости и какими должны быть отношения между собственниками. Для создания общенационального согласия по вопросу о законных и эффективных формах организации собственности нужно понимание социальных и психологических процессов — верований, стремлений, намерений, обычаев и правил, подпирающих местные варианты общественного договора. Затем уже нужно с помощью профессиональных юристов составить на их основе единый, имеющий законную силу общенациональный общественный договор по вопросу о собственности. Именно этого результата сравнительно недавно достигли страны Запада.

Здесь главное понять, что собственность — это не некий объект, который можно сфотографировать или нанести на карту. Собственность не является первичным свойством активов.Она представляет собой юридическое выражение экономически значимого согласия относительноактивов. Закон — это инструмент определения и реализации капитала. На Западе закон в меньшей степени поглощен отражением физических свойств зданий или земельных участков. Его главная задача — обеспечить действенность процессов или правил, позволяющих обществу извлекать из этих активов потенциально содержащуюся в них дополнительную ценность. Собственность — это не активы сами по себе, а согласие между людьми по поводу того, как следует этими активами владеть, как их использовать и как обмениваться. Сегодня задача большинства незападных стран заключается не в том, чтобы нанести на одну карту все имеющиеся здания и земельные участки (это, скорее всего, уже сделано), а в том, чтобы соединить в единое целое имеющие законную силу правовые конвенции, используемые под стеклянным колпаком, с внелегальными установлениями, имеющими хождение за его пределами.

Никакой размах землемерных и картографических работ не поможет достичь этого. Никакая компьютерная сеть не придаст активам форму, позволяющую выйти на общенациональный рынок и превратиться в капитал. Как мы видели в главе 3, сами по себе активы не оказывают влияния на социальное поведение: они не создают стимулов, не делают людей ответственными и не в силах обеспечить соблюдение договоров. От природы активы не обладают способностью делиться на части или входить в новые комбинации, словом, принимать любую форму, требуемую рыночными операциями. Все эти качества сообщают активам современные законы о собственности. Именно закон позволяет выделить и зафиксировать экономический потенциал материальных активов и реализовать его, связать активы между собой и запустить движение инвестиционных и финансовых потоков. А саму возможность создавать на основе активов капитал дает отражение ценности активов в документах, удостоверяющих право собственности.

Более 60 лет назад К. Рейнольд Нойес, видный историк права, писал:

Сегодня в экономической игре роль фишек исполняют не столько материальные блага и действительные услуги, о которых, по большей части, только и толкуют учебники экономики, сколько являющиеся их дополнением и своего рода надстройкой правовые отношения, называемые собственностью... Изучение общественного развития приводит к пониманию социальной действительности как сети нематериальных связей — сплетения невидимых нитей, окружающих и связывающих между собой всех и каждого, а значит, организующих общество. Постижение действительного мира, в котором мы все живем, заключается в объективизации этих отношений¹.

Поднять уродующий общественную жизнь стеклянный колпак можно только средствами права. Легальный правовой порядок должен вступить во взаимодействие с внелегальным, чтобы достичь их интеграции, породить общественный договор в отношении собственности и капитала. Естественно, что для такой интеграции необходимы не только юристы: нужны экономисты, чтобы вести верные расчеты; нужны специалисты по планированию городов и агрономы, чтобы определять приоритетные задачи; нужны топографы, картографы и компьютерщики, чтобы наладить работу информационных систем. Но успех зависит в первую очередь от правильности законов. Все остальное имеет подчиненный и вспомогательный характер.

Означает ли это, что именно юристы должны возглавить процесс интеграции? Нет. Обеспечить серьезные изменения в области права могут только политики. Для этого есть много причин. Прежде всего, именно закон защищает права собственности. Но в развивающихся и бывших социалистических странах реальная задача состоит не столько в улучшении системы защиты уже существующих прав собственности, сколько в том, чтобы дать каждому доступ к праву собственности, то есть создать своего рода «метаправо». Дарование людям такого «метаправа», освобождение их от плохого закона — это дело политиков. Во-вторых, узаконенные интересы очень узкой, но могущественной группы населения, защищаемые лучшими юристами страны, как правило, противостоят любым изменениям, и такое положение вещей крайне трудно изменить. Чтобы привлечь к делу реформ людей, имеющих богатые связи и много денег, нужны усилия не консультантов, а талантливых политиков, преданных интересам своих избирателей. В-третьих, создание интегрированной системы частной собственности требует не столько принятия хорошо выглядящих на бумаге законов и указов, сколько разработки органичных убеждениям и культуре людей норм, которым бы они охотно следовали. Поддерживать связи с реальной жизнью и с интересами людей — это одна из задач политиков. В-четвертых, создание условий для легализации теневой экономики — это главная задача политиков. Правительства должны убедить беднейшие слои своего населения, которые не склонны доверять властям и выживают за счет поддержания традиционного образа жизни, а также покровительствующие им мафиозные круги, что хорошо и выгодно стать участниками гораздо более свободной и масштабной игры. Кроме того, правительства должны убедить влиятельные левые силы, которые во многих странах значительны, что лучший способ помочь своим сторонникам — это разрешить им участие в процессе создания капитала. Правительство должно убедить своих граждан — как имеющих всю полноту прав, так и отчасти лишенных их — в том, что перестроенная, интегрированная система прав собственности будет дешевле, эффективнее и благоприятнее для будущего страны, чем существующие раздробленные, имеющие анархический характер установления. Не достигнув успеха на этих политическом и юридическом фронтах, ни одна страна не сможет преодолеть систему апартеида, отделяющего тех, кто может создавать капитал, от основной массы населения. Сколько бы люди ни скопили или как бы усердно они ни работали, без законно оформленной собственности большинству населения в капиталистическом обществе не достичь процветания. Они так навсегда и останутся вне поля зрения политиков, вне законной системы регистрации, а это значит, что они обречены оставаться невидимками для хозяйственного процесса.

Западные правительства преуспели в решении этой задачи — в устранении стеклянного колпака, но это был процесс бессознательного поиска методом проб и ошибок, занявший несколько столетий. Я и мои коллеги обобщили те элементы конструкции, которые мы считаем верными и необходимыми, и создали формулу «процесса капитализации» — ее мы используем при консультировании правительств различных стран (см. рис. 6.1). Детальное объяснение этой формулы не входит в задачи данной книги, но заинтересованные читатели могут обратиться за подробностями и комментариями в архив Института свободы и демократии. Остальная часть настоящей главы посвящена двум важнейшим компонентам формулы: правовым и политическим задачам.