Общественный экологический контроль

Создание гражданского общества предполагает вовлечение в управление делами всего общества, в осуществление экологического контроля всех звеньев и возможностей, которыми оно располагает. Такими элементами экологического контроля становятся общественный, муниципальный и производственный виды, формы контроля, имеющие целью усиление публичности и открытости контроля.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством РФ. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Органы государственной власти и самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области природопользования и охраны окружающей среды, что служит некоторой гарантией эффективности общественного экологического контроля.

Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, привлекаются к ответственности в установленном порядке.

В законодательстве нравам физических и юридических лиц должны обязательно корреспондировать соответствующие обязанности государственных органов РФ, субъектов Федерации, муниципальных органов и их должностных лиц. Если этого не случается или происходит разрыв между ними, то реализация прав одних не гарантируется обязанностями их обеспечения другими, и экологические права граждан остаются незащищенными. В данном случае как ретроспективная, так и объективная ответственность публичных органов и их должностных лиц за оказание общественному экологическому контролю содействия представляется слишком общей и работает недостаточно.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля, в том числе государственного и производственного контроля за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.

Порядок участия граждан в охране окружающей среды и использовании природных ресурсов, осуществлении общественного контроля регулируется Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", иным законодательством, подзаконными актами, основополагающими актами общественных объединений.

По Федеральному закону от 12.01.1996 № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием охраны атмосферного воздуха, животного мира, земель и окружающей среды через свои органы и имеют право посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, требовать от работодателя устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и осуществляется методика общественного природоресурсного, природоохранного (фаунистического, земельного и иного) контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", одной из задач которой является координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.

Общественный экологический контроль может осуществляться в самых различных формах: задачи формирования демократического социального государства предполагают инициативу, поиск и разнообразие форм участия граждан в соответствии со ст. 32 Конституции РФ в управлении делами общества и государства.

Граждане могут сообщать об известных им экологических правонарушениях в области природопользования и охраны окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных формах уличных мероприятий, в осуществлении публичного экологического контроля.

В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, охраны рыбных и охотничьих запасов, лесного хозяйства. В последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка.

Основаниями международного экологического общественного сотрудничества и контроля служат многочисленные договоры и соглашения о мониторинге окружающей среды, сохранении и рациональном использовании конкретных природных ресурсов с участием России.

Нередко природоресурсным, природоохранным законодательством общественный и муниципальный контрольобъединяются в один. Местное самоуправление согласно ст. 12 Конституции РФ в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти; поэтому многое объединяет общественный и муниципальный контроль.

И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии среды своего обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления предусматривают в ряде случаев природоохранный общественный контроль на территории муниципального образования.

Так, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района Московской области староста сельского населенного пункта принимает участие в разрешении земельных и иных природоресурсных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель; составляет и представляет в администрацию акты (или докладные) на необработанные (неиспользуемые) земельные участки в пределах населенного пункта; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан по вопросам земельных отношений и в области охраны окружающей среды.

Предусмотренными законом формами осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, опросы граждан, народная и правотворческая инициатива.

Наряду с ЗК РФ муниципальный экологический контроль предусматривается в ряде федеральных законов. Так, Федеральным законом от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливается, что управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.

В законах ряда субъектов РФ предусматривается создание в муниципальных образованиях административных комиссий, призванных рассматривать дела об административных правонарушениях, установленных компетентными органами субъектов Федерации и выявленных в результате осуществления муниципального контроля (законы Ямало-Ненецкого автономного округа от 10.01.2003, Ростовской области от 25.10.2002 и Курской области от 04.01.2003).

В соответствии с Конституцией РФ и гл. 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные государственные полномочия, не отнесенные в этом законе к вопросам местного значения, могут передаваться для осуществления органам местного самоуправления, что порой и происходит при реализации экологических, контрольных и иных функций при наличии определенных условий.

К этим условиям относится передача полномочий только федеральным законом или законом субъекта РФ относительно государственных полномочий, принадлежащих соответственно органам РФ или органам субъекта РФ. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления контроля органами местного самоуправления или их должностными лицами уполномоченные государственные органы дают письменные предписания об устранении таких нарушений, обязательные для исполнения, которые могут быть обжалованы в судебном порядке.

Давней и известной проблемой является финансовое обеспечение государственных полномочий, осуществляемое за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих государственных бюджетов: федерального или бюджетов субъектов РФ. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий государственные органы исполнительной власти РФ и субъектов Федерации вправе издавать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения нормативные правовые акты и контролировать их исполнение.

Контроль органов государственной власти может осуществляться также за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и использованием предоставленных на эти цели материальных средств и финансовых ресурсов.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Слабость муниципального экологического контроля в большинстве регионов и иные его недостатки не должны влечь ликвидацию самого института муниципального экологического контроля, заслуживающего законодательной поддержки и распространения накопленного положительного опыта. Меры по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, закрепленные законодательством за органами местного самоуправления, не могут осуществляться без полномочий в области экологического контроля.

Органы территориального общественного самоуправления и граждане в соответствии с законодательством наделяются полномочиями по осуществлению контроля за подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование природных объектов.