Нарушения процедур организации и проведения публичных слушаний, установленных законодательством

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТИТУТА

ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ В ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИИ <*>

 

/"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2015, N 9/

 

М.Д. САФАРОВА

 

--------------------------------

<*> Первую публикацию материала статьи см.: М.: Издание Фонда "Институт экономики города" "Городской альманах". 2014. Вып. 6.

 

Мария Динаровна Сафарова, доцент Высшей школы урбанистики, руководитель проекта направления "Рынок недвижимости" Фонда "Институт экономики города", кандидат экономических наук (г. Москва).

 

Автором рассмотрены различные аспекты, характеризующие правовую специфику института публичных слушаний. Проанализирована сложившаяся правоприменительная практика, в том числе судебная, по обжалованию публичных слушаний. Выявлены основные причины возникновения конфликтов по вопросам градорегулирования. Даны рекомендации по развитию института публичных слушаний как эффективного инструмента предотвращения конфликтов и соблюдения баланса прав и интересов различных субъектов при принятии градостроительных решений.

 

Ключевые слова: институт публичных слушаний, обжалование публичных слушаний, участие граждан в местном самоуправлении, комиссия по землепользованию и застройке.

 

Practice of the institute of public hearings in town planning

M.D. Safarova

 

The author describes the various aspects that characterize the specificity of the legal institute of public hearings. It analyzes the legal practice, including the judiciary, public hearings on the appeal. The basic causes of the conflict on the urban regulation. Recommendations on the development of the institute of public hearings as an effective tool for conflict prevention and respect for the balance of the rights and interests of different stakeholders in making urban planning decisions.

 

Key words: institute a public hearing, the appeal of public hearings, citizen participation in local government, the Commission for Land Use and Development.

 

Институт публичных слушаний по вопросам градорегулирования существует в российской практике около десяти лет. За это время в российских городах сформировались разные подходы к правовому регулированию вопросов, связанных с организацией и проведением публичных слушаний, сложилась и судебная практика. Можно отметить, что не во многих городах институт публичных слушаний получил развитие как полноценный инструмент правового градорегулирования. В большинстве городов представители публичной власти не понимают правовую специфику публичных слушаний и не желают развивать этот институт. В связи с этим вместо сокращения количества конфликтов при решении вопросов градорегулирования наблюдается рост конфликтных ситуаций и судебных разбирательств по обжалованию результатов публичных слушаний, что в целом дискредитирует институт публичных слушаний в глазах жителей города и иных правообладателей недвижимости как эффективный механизм обеспечения баланса частных и публичных интересов при принятии градостроительных решений.

 

Что такое публичные слушания по вопросам

градорегулирования и какие вопросы градостроительной

деятельности должны на них обсуждаться

 

Публичные слушания по вопросам градорегулирования - это правовой институт, который в обязательном порядке должен применяться в городских округах и поселениях как обсуждение с участием жителей соответствующих проектов документов и заявлений, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), до их утверждения органами местного самоуправления.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О дана следующая характеристика публичных слушаний как публично-правового института: "К мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам (выделено мной - М.С.)".

В ГрК РФ установлен перечень документов и заявлений, в отношении которых публичные слушания проводятся в обязательном порядке. К ним относятся:

1) проекты генеральных планов поселений или городских округов, а также предложения о внесении изменений в генеральные планы;

2) проекты правил землепользования и застройки, а также предложения о внесении изменений в правила;

3) проекты документации по планировке территории, а также предложения о внесении изменений в документацию по планировке территории:

- проекты планировки территории, содержащие в своем составе проекты межевания территории;

- проекты планировки территории, не содержащие в своем составе проекты межевания территории;

- проекты межевания территории вне состава проектов планировки территории;

4) заявления о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости, определенные правилами землепользования и застройки;

5) заявления о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, определенных правилами землепользования и застройки.

Органы местного самоуправления по своей инициативе могут проводить публичные слушания по иным вопросам градостроительной деятельности, в отношении которых федеральное законодательство не требует проведения публичных слушаний. Например, в соответствии с Правилами землепользования и застройки Екатеринбурга <1> и Перми <2> на публичных слушаниях рассматриваются проекты границ территорий, в отношении которых готовятся решения о развитии застроенных территорий в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург".

<2> Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми".

 

Представляют интерес способы учета местными нормативными правовыми актами норм федерального законодательства, имеющих признаки несогласованности по вопросам публичных слушаний. Например, согласно статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается с учетом общественных слушаний, а согласно статьям 43 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон действия публичных сервитутов устанавливаются в проекте межевания, которые в обязательном порядке рассматриваются на публичных слушаниях. Очевидно, что проводить слушания дважды по одному и тому же вопросу нелогично; также очевидно, что публичный сервитут не может располагаться на территориях общего пользования, он должен накладывать ограничения на частные земельные участки, и такие ограничения должны где-то начинаться и где-то заканчиваться. Таким образом, чтобы установить публичный сервитут, необходимо провести целый комплекс взаимосвязанных действий, а именно:

- отделить красными линиями территории общего пользования от остальных земельных участков;

- определить границы застроенных и формируемых земельных участков, на которые будут накладываться публичные ограничения;

- определить границы зон действия публичного сервитута.

Все эти действия осуществляются при подготовке документации по планировке территории, поэтому в правилах землепользования и застройки Перми указано: "Публичные слушания по проекту документации по планировке территории, содержащему в себе границы зон действия публичных сервитутов, являются также общественными слушаниями, предусмотренными статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации".

 

Как соотносится регулирование публичных слушаний

по вопросам градостроительной деятельности с регулированием

иных институтов местного самоуправления

 

Применительно к вопросам градорегулирования, помимо обязательных публичных слушаний, регламентируемых ГрК РФ с учетом общих норм Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут применяться иные формы участия и непосредственного осуществления населением местного самоуправления (см. табл. 1).

 

Таблица 1

 

Установленные законодательством формы участия граждан

в местном самоуправлении по вопросам градорегулирования

 

ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ	НЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ
Публичные слушания	Местный референдум
Сход граждан <*>
Собрание граждан
Конференция граждан
Опрос граждан
Обращения граждан в орган местного самоуправления

 

--------------------------------

<*> За исключением утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки в случаях, установленных законодательством.

 

Ввиду наличия публичных слушаний, которые в обязательном порядке проводятся до утверждения документов градорегулирования, иные формы участия граждан в обсуждении проектов таких документов не могут быть обязательными в силу возможной конфликтности процедур и неоправданного дублирования действий, проводимых с целью принятия решения по одному и тому же вопросу. Таким образом, федеральное законодательство допускает, но не требует в обязательном порядке, применение иных форм участия граждан в обсуждении проектов документов градорегулирования до вынесения таких проектов на публичные слушания.

В практике российских городов существуют два подхода к нормативному правовому регулированию публичных слушаний:

1) нормы о регулировании публичных слушаний "растворяются" в специальных нормативных правовых актах, касающихся регулирования публичных слушаний в разных областях;

2) нормы о регулировании публичных слушаний выводятся в отдельный самостоятельный блок специализированных нормативных правовых актов местного самоуправления.

Второй подход представляется наиболее рациональным, так как позволяет урегулировать проведение публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в контексте всей цепочки действий по разработке и принятию документов градорегулирования. Такой подход обеспечивает связь предметов публичных слушаний с утверждаемыми положениями документов градорегулирования, сквозная технология подготовки документов позволяет подготовить качественный документ градорегулирования, обеспечивающий баланс частных и публичных интересов.

Рациональное и обоснованное требование минимального количества нормативных правовых актов муниципалитета, регулирующих проведение публичных слушаний по вопросам градорегулирования, предопределяет необходимость подготовки трех видов нормативных правовых актов:

1) нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования о публичных слушаниях по обсуждению проекта генерального плана, предложений о внесении изменений в генеральный план. Такой акт должен быть принят до проведения указанных слушаний. Наиболее целесообразно принимать его одновременно с решением о подготовке проекта генерального плана (если ранее такой документ не подготавливался применительно к соответствующей территории) или с решением о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план;

2) постановление главы администрации муниципального образования об утверждении состава и порядка деятельности Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки. Такой акт должен быть принят одновременно с решением о подготовке правил землепользования и застройки;

3) нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования - правила землепользования и застройки, содержащие в процедурной части порядок проведения публичных слушаний по обсуждению вопросов (кроме обсуждения проекта генерального плана), определенных ГрК РФ. Обсуждению подлежит следующее:

- предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

- документация по планировке территории;

- заявления о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

- заявления о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

 

Место публичных слушаний в процессе подготовки

и утверждения документов градорегулирования

 

"Публичные слушания - это не завершение процесса принятия решения и не способ непосредственного принятия решения, это способ промежуточных действий по подготовке итогового действия - принятия решения" <3>. Публичные слушания являются посредствующим звеном между проектом документа и итоговым решением по его поводу. Такое итоговое решение принимается не участниками публичных слушаний, а публичным лицом, уполномоченным в соответствии с законодательством принимать итоговое решение. Если бы было иначе, то мы имели бы дело не с публичными слушаниями, а с референдумом, итоги которого являются обязательными для публичной власти.

--------------------------------

<3> Трутнев Э.К., Гудзь Т.В., Сафарова М.Д. и др. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. Приложения к журналу. Выпуски 2 и 3.

 

В силу правовой логики обсуждаемого процесса до публичных слушаний по обсуждению проектов документов градорегулирования в обязательном порядке должны проводиться следующие мероприятия:

1) согласования проектов документов с иными органами публичной власти (применительно к проектам генеральных планов);

2) проверка проектов документов на соответствие требованиям (включая требования технических регламентов безопасности).

После публичных слушаний в правовом отношении осуществляется только одно действие - утверждение.

Примечательно место расположения публичных слушаний в технологической цепочке действий до утверждения документов градорегулирования (см. рис. 1). Это означает, что публичная власть предъявляет гражданам на рассмотрение проект документа только после того, как он проверен должным образом, то есть за качество и безопасность проекта такого документа публичная власть готова отвечать перед гражданами.

 

┌───────────────┐ ┌──────────────────────────┐

│ Принятие │ ┌───────────┐ │ Проверка документа ОМС и │

│ решения о │ │Подготовка │ │ составление заключения о │

│ подготовке ├──>│ проекта ├───>│проекте документа органом,├──┐

│ документа │ │ документа │ │ уполномоченным в области │ │

│(опубликование)│ └───────────┘ │ градостроительной │ │

└───────────────┘ │ деятельности │ │

┌─────────────────┐ └──────────────────────────┘ │

│Принятие решения │ ┌──────────────┐ ┌──────────────────────┐ │

│ о направлении │ │ Публичные │ │ Подготовка проекта │ │

┌──┤проекта документа│<──┤ слушания │<──┤ документа с учетом │<─┘

│ │ на публичные │ │(опубликование│ │ результатов │

│ │ слушания │ │ заключения) │ │ публичных слушаний │

│ └─────────────────┘ └──────────────┘ └──────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────┐ ┌───────────────────────┐

│ │ Утверждение проекта │ │ Опубликование │

└─>│ документа (приложение - ├──>│утвержденного документа│

│протокол и заключение ПС)│ │ и размещение в ИСОГД │

└─────────────────────────┘ └───────────────────────┘

 

ОМС - орган местного самоуправления.

ПС - публичные слушания.

ИСОГД - информационная система обеспечения градостроительной деятельности.

 

Рис. 1. Место публичных слушаний в "технологической цепочке"

подготовки, проверки, обсуждения и утверждения

документов градорегулирования

 

Органы, уполномоченные на организацию

и проведение публичных слушаний

 

Градостроительным кодексом Российской Федерации определены следующие органы, уполномоченные на организацию и проведение публичных слушаний:

- комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - Комиссия);

- иные органы местного самоуправления, уполномоченные на проведение публичных слушаний.

Если к последним ГрК РФ какие-либо специальные требования не устанавливает, то Комиссию выделяет особым образом - определяет ее функции и полномочия.

Комиссия имеет статус консультативного органа при главе местной администрации, она организует и проводит публичные слушания по своей инициативе (в случае подготовки Комиссией предложений по внесению изменений в правила землепользования и застройки) или по заявлениям, поступившим от физических или юридических лиц. По их результатам она подготавливает рекомендации для главы исполнительного органа власти местного самоуправления (далее - глава местной администрации), так как формально не имеет права принимать решения по обсуждаемым на публичных слушаниях проектам документов и заявлений. Это означает, что заключения Комиссии не имеют прямой силы, но являются важным в содержательном отношении звеном, предшествующим принятию решения главой местного самоуправления.

Состав и порядок деятельности Комиссии утверждается главой местной администрации в соответствии с ее главной целью - подготовка рекомендаций, если имеют место противоречивые позиции и мнения. Комиссия не занимается выработкой профессиональных решений, они могут и должны быть предъявлены на публичных слушаниях в том числе в виде экспертных заключений уполномоченных органов, поэтому в состав Комиссии должны входить специалисты не только в области городского развития, но и понимающие, как правовые нормы воздействуют на права в отношении недвижимости и на качество городской среды, а также авторитетные люди, имеющие большой жизненный и профессиональный опыт. В состав Комиссии могут быть включены представители различных групп горожан. Благодаря таким мерам будут создаваться условия для того, чтобы Комиссия не лоббировала интересы различных групп (включая интересы строителей), а принимала взвешенные рекомендации, исходя из общих интересов всех граждан и всех правообладателей недвижимости.

Практика российских городов по формированию состава комиссий значительно различается. Например, в Правилах землепользования и застройки Перми [5] наличие представителей общественности в составе Комиссии является обязательным, установлены их предельная численность, порядок выдвижения кандидатов от общественных организаций и предельный срок полномочий члена Комиссии, представляющего интересы общественной организации.

В Правилах землепользования и застройки Казани (часть 2 Градостроительного устава города Казани [9]) указано, что в состав Комиссии могут включаться "лица, представляющие общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций, не являющиеся государственными или муниципальными служащими", но по факту представители общественных организаций в состав Комиссии не включены.

В большинстве городов России состав Комиссии не урегулирован и определяется главой местной администрации. Анализ постановлений глав местных администраций об утверждении состава Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки показал, что только в 27 процентах городов с численностью более 500 тысяч человек в комиссии включены представители общественных организаций (город Саратов), научного сообщества (город Краснодар), заслуженные архитекторы (город Кемерово), жители (город Красноярск). Кроме того, имеет место тенденция включать в состав Комиссии представителей бизнеса вместо представителей общественных организаций. Так, в 19 процентах российских городов с численностью более 500 тысяч человек в состав комиссий входят исключительно чиновники, депутаты и представители бизнеса - представители строительных компаний, агентств по ипотечному кредитованию, проектных и архитектурных мастерских (последние отнесены к представителям бизнеса, поскольку их профессиональная деятельность в большей степени зависит от позиции представителей строительной отрасли) (см. рис. 2).

 

 

Рис. 2. Состав комиссий по землепользованию и застройке

(процент городов России с численностью населения

более 500 тысяч человек)

 

Включение в состав комиссий представителей бизнеса и невключение представителей общественных организаций нарушает баланс частных и публичных интересов при обсуждении и выработке рекомендаций для публичной власти по принятию или непринятию градостроительных решений.

Градостроительным кодексом Российской Федерации определены вопросы, по которым Комиссия обеспечивает проведение публичных слушаний и подготовку заключения об их результатах:

- по проекту правил землепользования и застройки, проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки;

- о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;

- о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Публичные слушания по остальным вопросам (по проекту генерального плана поселения, городского округа и проекту внесения в него изменений, по проекту документации по планировке территории) организуют уполномоченные на их проведение органы местного самоуправления поселения, городского округа.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ГрК РФ. Представительный орган местного самоуправления вправе наделить соответствующие органы местного самоуправления полномочиями по организации и проведению публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на свое усмотрение, за исключением вопросов, которые отнесены ГрК РФ к полномочиям Комиссии.

Обзор нормативных правовых актов, включая положения об органах, уполномоченных на организацию и проведение публичных слушаний, в российских городах с численностью населения более 500 тысяч человек позволил выявить следующие особенности.

Все города пытаются разграничить содержательные (подготовка заключения Комиссии) и организационные (организация и проведение экспозиции, собрания участников публичных слушаний и т.д.) вопросы публичных слушаний. Первые закрепляются за центральными органами - городскими комиссиями и органами, уполномоченными на проведение публичных слушаний в области градостроительной деятельности, а вторые - за органами районного значения, органами, приближенными к территории и, соответственно, - приближенные к территории, к населению. Такой подход представляется оправданным. Однако при определении функций необходимо более четко регламентировать взаимодействие центральных и районных органов. Усиление нормативной правовой базы административными регламентами - это адекватный способ обеспечить эффективное взаимодействие всех участников процесса организации и проведения публичных слушаний (примером может служить город Уфа) <4>.

--------------------------------

<4> Постановление главы администрации городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан от 29 июня 2012 года N 2954 "Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка муниципальных нормативных правовых актов в целях проведения публичных слушаний по проектам планировок и проектам межевания территории и утверждения (отклонения от утверждения) указанной документации".

 

Участники публичных слушаний

 

В Градостроительном кодексе Российской Федерации применительно к разным случаям поименованы в общем виде участники публичных слушаний. В отношении специальных разрешений ГрК РФ устанавливается следующее требование: направить сообщение о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (далее - УР ВРИ) <5> или по вопросу отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства (далее - ОТКЛ) <6> правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается такое разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается такое разрешение (см. табл. 2).

--------------------------------

<5> Статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, определенный градостроительным регламентом в правилах землепользования и застройки.

<6> Статья 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации гласит: "Правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства".

 

Таблица 2

 

Состав участников публичных слушаний

по вопросам градорегулирования

 

Участники	Случаи проведения публичных слушаний
ГП	ПЗЗ	ДПТ	УР ВРИ	ОТКЛ
Жители	+	+	+
Заинтересованные лица, правообладатели недвижимости	+	+	+
Лица, законные интересы которых могут быть нарушены			+
Правообладатели соседних земельных участков				+	+
Правообладатели соседних объектов капитального строительства				+	+
Правообладатели помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, в отношении которого запрашивается разрешение				+	+

 

Примечания:

ГП - генеральный план поселений, городских округов.

ПЗЗ - правила землепользования и застройки.

ДПТ - документация по планировке территории.

 

В 2011 году Градостроительный кодекс Российской Федерации сократил состав участников публичных слушаний для случаев подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент конкретной территориальной зоны (ч. 14 ст. 31 ГрК РФ): в этом случае публичные слушания проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. Практика выполнения таких требований показывает, что при включении в состав градостроительного регламента видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, санитарно-защитная зона которых выходит за пределы границ территориальной зоны, возможны конфликтные ситуации. При этом правообладатели соседних с территориальной зоной земельных участков, расположенных в другой территориальной зоне, не могут высказать свое отношение к изменениям на публичных слушаниях, так как формально не относятся к их участникам. В связи с этим представляется целесообразным вернуться к прежней редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой было предусмотрено сообщать об изменениях градостроительного регламента правообладателям недвижимости, расположенной в границах зон с особыми условиями использования территории.

Градостроительный кодекс города Москвы (далее - ГрК Москвы) "прикрепляет" участников публичных слушаний к границам территории, в отношении которой подготовлен проект документа. Например, при утверждении документации по планировке территории (ДПТ) территорией, в границах которой проводятся публичные слушания, является территория района города Москвы (ч. 1 ст. 68 ГрК Москвы). Такая территориальная "привязка" неправомерно ограничивает круг участников публичных слушаний, так как исключает из состава участников лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией ДПТ, что противоречит части 7 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В Перми реализуется подход, согласно которому отсутствует необходимость строго фиксировать, что участник публичных слушаний проживает на конкретной территории, как это делается в Москве (ч. 2 ст. 68 ГрК Москвы). В Перми при регистрации участников публичных слушаний не требуют документ, удостоверяющий их личность. По сути, публичной властью Перми предложена модель "выявления" заинтересованных лиц, чьи интересы тем или иным образом могут быть затронуты. Таким средством разграничения заинтересованных и незаинтересованных лиц может быть в некотором смысле представление официального заключения о соответствии обсуждаемого проекта документа требованиям законодательства и ненарушении прав и законных интересов правообладателей недвижимости - предметов публичных слушаний. В Перми такое заключение в обязательном порядке представляется на публичные слушания (части 3 и 4 статьи 30 Правил землепользования и застройки города Перми). В законодательстве Москвы такое требование отсутствует.

 

Предметы публичных слушаний

применительно к различным случаям

 

В Градостроительном кодексе Российской Федерации для каждого документа, который должен обсуждаться на публичных слушаниях по вопросам градорегулирования, определены содержание и утверждаемые позиции. В связи с этим темы обсуждений на публичных слушаниях не могут быть "всеохватными", они должны быть ограниченными и нацеленными на результат - на конкретные позиции, которые будут утверждаться в обсуждаемом документе. Необходимое ограничение должно обеспечиваться фиксацией конкретных предметов обсуждений на публичных слушаниях (тождественных предметам утверждения), чтобы участники публичных слушаний четко понимали, какие вопросы они обсуждают. Отсутствие предметов обсуждения превращает публичные слушания в разговор обо всем, вместо конструктивного диалога представители власти и граждане обсуждают вопросы, которые не относятся к проекту документа и не будут учтены при его доработке. По результатам публичных слушаний, прошедших в Москве в 2009 году по проекту генерального плана города Москвы, только в Зеленоградском административном округе около 50 процентов замечаний и предложений жителей были отклонены Комиссией с формулировкой "вопрос не относится к проекту" <7>. Этот факт свидетельствует о том, что половина участников публичных слушаний не понимают предназначение обсуждаемого документа.

--------------------------------

<7> Выводы Комиссии по предложениям и замечаниям участников публичных слушаний по проекту генерального плана города Москвы в Зеленоградском административном округе города Москвы. URL: http://gpinfo.mka.mos.ru/hearings/app/hearings-gp-app01.pdf.

 

Как раскрыть и формализовать предметы публичных слушаний применительно к различным видам документов, представляемых на публичные слушания? Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит формального определения понятия "предмет публичных слушаний". Однако по совокупности норм такие предметы достаточно четко выявляются как вопросы, тождественные положениям, которые подлежат утверждению в каждом документе, проект которого представляется на публичные слушания, например рациональное установление красных линий линейных объектов в проекте планировки территории.

В соответствии с ГрК РФ публичные слушания проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Предъявление доказательств отсутствия нарушения указанных прав, например соответствие подготовленного проекта документа градорегулирования техническим регламентам безопасности, учет правовых фактов в отношении существующих границ земельных участков и т.д., также можно отнести к предметам обсуждения на публичных слушаниях.

Анализ практики российских городов позволяет сделать вывод о том, что местные нормативные акты только 14 процентов городов с численностью населения более 500 тысяч человек содержат описание предметов публичных слушаний по вопросам градорегулирования. К таким городам относятся, например, Екатеринбург, Набережные Челны, Нижний Новгор