ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И РОССИЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

Применение норм международного права в пределах территориального и политического верховенства каждого из государств, в данном случае Российской Федерации, представляет собой один и важнейших теоретических аспектов соотношения двух различных систем: международного и внутригосударственного права. Одновременно является и ключевым вопросом сугубо практического толка, в ходе решения которого различные внутригосударственные органы сталкиваются с необходимостью применения международных договоров. И хотя предписания Конституции РФ (ч.4 ст.15)[16] исходят из того, что не только международные договоры, заключенные РФ, но и общепризнанные принципы и нормы международного права составляют часть ее правовой системы, в нынешних условиях в России обсуждение рассматриваемых проблем идет по пути обращения к положениям международных договоров, а не к международно-правовым обычаям или актам международных организаций.

Международное право как таковое не располагает инструментарием, с помощью которого можно было бы определить, как должны применяться в национально-правовой сфере обязывающие государства многосторонние и двусторонние договоры, а также особая категория норм международного права - его общепризнанные принципы и нормы. Это - область внутренней компетенции участников договора, а в более широком плане - субъектов международного права. Практика государств в этом отношении разнообразна и подтверждает действительность тезиса о том, что международный договор требует от участвующих в нем государств выполнения заключенных обязательств, но определение методов, форм и способов лежит на них самих. В силу этою, Российская Федерация как суверенное государство, будучи участником многих международно-правовых актов, сама вправе установить внутригосударственные процедуры, в соответствии с которыми ее органы законодательной, исполнительной или судебной власти будут применять в РФ нормы международного права.

Являясь составной частью правовой системы, общепризнанные принципы и нормы, а также международные договоры РФ помогают, во-первых, обнаружить и тем самым поставить задачу необходимости восполнить пробелы в правовом регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Во-вторых, осуществление таких международных норм во внутригосударственной сфере обеспечивает возможность защиты государством своей окружающей среды с помощью норм международного права окружающей среды. Ведь международно-правовые нормы и, прежде всего отраслевые принципы международного права окружающей среды, - это не только специальные обременения государства, но и значительные возможности для защиты своих интересов.

Большое число созданных международно-правовых норм вовсе не гарантирует действительного разрешения проблемы или эффективного регулирования соответствующих отношений. Отличительная черта международных договоров в области окружающей среды, особенно связанных с решением не концептуальных, а более конкретных вопросов заключается в том, что их реализация предполагает больше, чем где бы то ни было, просчетов и предвидение последствий. Поскольку дисбаланс, который может возникнуть или усугубиться в окружающей природной среде, гораздо труднее устранить последующим принятием другого международного договора.

На эффективность реализации норм международных договоров, регулирующих вопросы охраны окружающей среды, могут оказывать влияние и особенности их создания. Включение с помощью Конституции РФ (п.4 ст. 15) общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему России недостаточно для надлежащей и эффективной реализации в сфере внутригосударственных отношений международно-правовых положений, предусматриваемых в данной категории правовых норм. Можно, конечно, исходить из предположения, что включение общепризнанных принципов и норм международного права обязывает все государственные органы Российской Федерации в своей деятельности руководствоваться предположениями, содержащимися в вышеупомянутых нормах. Однако данное предположение может свидетельствовать о наличии «правовой неопределенности» в отношении того, какой конкретный орган государства является стороной в правоотношении, регулируемом комплексной нормой, образующейся вследствие включения в правовую систему России общепризнанных принципов и норм международного права. Соответственно, какой конкретный орган государства наделяется правами и обязанностями, предусматриваемыми в соответствующей комплексной норме.

В связи с этим представляется целесообразным и необходимым при осуществлении внутригосударственной правотворческой деятельности определять (уточнять) конкретные государственные органы, обязанные уже в силу национального права соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права. Такая детализация субъекта реализации общепризнанной нормы будет способствовать эффективному исполнению Российской Федерации соответствующих норм международного права.

Определяя место международного договора РФ в правовой системе России, необходимо обратить внимание на критерии, которым должен отвечать международный договор, формирующий правовую систему России, а также на условия реализации положений, содержащихся в таком договоре. Критериями международного договора РФ являются: вступление договора в силу, а также заключение договора в письменной форме. В свою очередь, условиями реализации международною договора в сфере охраны окружающей среды являются: официальная публикация международного договора РФ, наличие в национальном праве отсылочной нормы к международным договорам, а также наличие самоисполнимых договорных положений.

Сложным и пока слабо развивающимся направлением является устранение противоречий между актами универсального и регионального уровней, актами ООН и актами иных международных организаций. Как замечает А.А.Ковалев, «несбалансированная система ВТО входит в серьезный диссонанс со стандартами и принципами ООН».[17] В этом аспекте следует поддержать мысль о том, что Россия должна более глобально изучить соответствие соглашения ВТО международному праву и, заручившись поддержкой других государств, поставить вопрос о реформе системы ВТО. Это помогло бы России присоединиться к реформированному ВТО в качестве страны-участницы переговоров уже на стадии подготовки текстов соответствующих соглашений.

Поэтому принципиальное значение приобретает проблема качественной способности международно-правового акта служит регулятором правоотношений в Российской Федерации.

На первом этапе - начальной стадии гармонизации - следует ответить на вопрос о том, насколько безупречно в технико-юридическом смысле произведено включение международно-правовых положений в российскую правовую систему, насколько гармонично произведено первое соприкосновение (слияние) элементов международного и российского права. Нельзя забывать о существовании (либо потенциальной возможности возникновения, в том числе при участии Российской Федерации) в международном праве норм, несовместимых с природой и самобытностью российского права, норм, которые способны внести регрессные начала в российское законодательство, понизить регулятивные свойства конкретных законодательных актов. Тем самым многие перспективные направления законотворческой деятельности получают весомый «тормоз» для своего развития.

Устранение дисгармонии (противоречий, расхождений) российского законодательства и международного права процесс сложный как по содержанию, так и по процедуре. Внимание палат Федерального Собрания РФ к данной теме, равно как и интерес к ней со стороны других ветвей государственной власти необходимо для совершенствования механизма, обеспечивающего адаптацию внутреннего российского законодательства к требованиям, вытекающим из наших международных договоров, а также общепризнанных принципов и норм международного права.

В настоящее время согласие Российской Федерации на обязательность международного договора может быть выражено посредством принятия федерального закона либо иных нормативно-правовых актов, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными министерствами и ведомствами. Поэтому, при разрешении коллизий, возникающих между положениями, содержащимися в международных договорах, и положениями, зафиксированными в источниках национального права, основное внимание необходимо уделять иерархическому положению органа государства, выразившего согласие от имени Российской Федерации на обязательность международного договора. В связи с этим, при разрешении в рамках правовой системы России противоречий, возникающих между положениями, содержащимися в международном договоре РФ, и положениями, закрепляемыми в источниках национального права, либо непосредственно между положениями, содержащимися в международных договорах РФ, необходимо определить правовой источник (форму) закрепления соответствующих коллидирующих положений.

Роль высшего правового акта страны определяется тем, что законы и иные правовые акты, в том числе и международные договоры РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а должностные лица обязаны соблюдать ее (ст. 15 Конституции РФ). Поэтому обоснованно считать применение не соответствующих Конституции России правил международных договоров как конституционное нарушение. Подобные нарушения Конституции - явные либо скрытые - в дальнейшем порождают юридические коллизии, которые ведут к обострению противоречий в государственной сфере, в экономике, в социальных отношениях. Как справедливо отмечает Ю.А.Тихомиров, «отступления от Конституции, ее игнорирование, произвольные толкования усугубляют конституционные противоречия».[18]

Конституция России закрепляет несколько областей, в которых заключение международного договора способно дестабилизировать национальную правовую систему.

Во-первых, недопустимо заключение международных договоров, которые предусматривают внесение изменений в Конституцию России. Порядок внесения изменений жестко регламентирован в гл.9 Конституции. Это нашло отражение и в Федеральном законе РФ «О международных договорах РФ», в котором ст.22 установила: «....если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на ею обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в усыновленном порядке»[19].

Во-вторых, запрещается заключение международных договоров, имеющих целью изменение основ конституционного строя России. Статья 16 Конституции РФ устанавливает, что положения гл.1 «Основы конституционного строя» не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Аналогичное требование закреплено в ст. З Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», согласно ко юрой процедура конституционного контроля осуществляется в «целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации»[20].

В-третьих, недопустимо заключение международных договоров, направленных на отмену либо умаление прав и свобод человека и гражданина. В ч.2 ст.55 Конституции РФ закреплено: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».[21]

В-четвертых, в процессе планирования законопроектной деятельности требуется строго учитывать международные договоры России, но при этом не забывать, что принятие государством международных обязательств будет оказывать значительное влияние на внутригосударственную правовую систему. П.1 ст.7 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., предусмотрено, что Министерство иностранных дел информирует Совет Федерации и Государственную Думу о заключенных международных договорах Российской Федерации. Этот же закон (п.2 ст.7) обязывает правительство РФ предоставлять по запросам Федерального собрания информацию о готовящихся к подписанию международных договорах. Однако данное положение не получило на практике должного применения, несмотря на то, что это имеет огромные потенциальные возможности для участия законодателей и экспертов обеих палат на начальной стадии заключения международного договора.

Рассмотрим еще одно направление, указывающее на прямое включение акта международного права в систему российского экологического законодательства в кодифицированном законодательном акте данной отрасли.

Такое направление характерно для водного и лесного законодательства. Например, ст.4 ч.2 Водного кодекса РФ гласит: «Международные договоры РФ применяются к водным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора РФ следует, что для его применения требуется принятие внутригосударственного акта».[22]

Но, тем не менее, на практике формулировки о непосредственном действии или применении удобны и могут означать, что правила международного договора конкретны и могут применяться и как нормы внутреннего права без дальнейших комментариев.

В настоящее время к экологическому законодательству России относятся более 550 нормативных правовых документов, в том числе 16 основополагающих конвенций в области охраны окружающей среды. Учитывая все возрастающую роль международного права в общественной и политической жизни, необходимо произвести инвентаризацию всех международных договоров Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды. Это даст импульс к инвентаризации и национального законодательства, что облегчит задачу планирования законодательной деятельности в последующем.