Ограниченность механизмов адаптации: мобилизация и децентрализация

По мере достижения зрелости в советской системе развивались тенденции к скрытой децентрализации, противодействующие сохранению мобилизационного характера экономики. Формально система жесткой централизации почти не менялась. Сохранялись такие ее основополагающие признаки, как государственная собственность на средства производства, централизованное планирование, централизованное регулирование материальных и финансовых потоков, централизованное ценообразование. По-прежнему цели экономического и социального развития на каждую пятилетку устанавливались в государственных планах, показатели которых, постепенно дезинтегрируясь, доводились "сверху" до каждого предприятия. По-прежнему поощрение директора и трудового коллектива предприятия зависело в первую очередь от выполнения "спущенных" показателей, а не от финансовых результатов его деятельности. По-прежнему снабжение предприятий осуществлялось централизованно, и связи между производителями и потребителями устанавливались "сверху". По-прежнему все финансовые ресурсы, которые "не нужны" были предприятию для выполнения плановых заданий, изымались у него и перераспределялись в централизованном порядке. По-прежнему деятельность каждого предприятия контролировал разветвленный бюрократический аппарат. Однако формальные процедуры все менее отражали реальные процессы, которые происходили в рамках системы управления, где все явственнее проявлялись тенденции к децентрализации.

Децентрализация происходила в результате роста и развития бюрократического аппарата. Рост аппарата отражал объективное усложнение экономической системы как объекта управления, но дополнительно стимулировался и субъективными факторами, такими как давление "снизу" с целью расширения привилегированных слоев и обеспечения вертикальной мобильности; господство представлений о возможности решить любую проблему созданием под нее новых органов, и т.п. В результате развитие советской системы сопровождалось постоянным разбуханием бюрократического аппарата, появлением все новых министерств и ведомств. Увеличивалось и количество промежуточных звеньев между органами управления высшего уровня и производителями.

Теоретически, задачей этой многозвенной бюрократической структуры было обеспечение выполнения предприятиями плановых заданий, которые ставились перед ними в общегосударственных интересах. На практике же каждый из уровней управления ориентировался на достижение собственных целей, что подрывало возможность эффективного контроля "сверху". А поскольку работу органов управления оценивали по успехам подведомственных им сфер, эти органы превращались в лоббистов "своих" предприятий, стремясь к выделению им большего объема ресурсов и установлению низких плановых заданий. Этот процесс затронул и отраслевые, и региональные органы управления, породив такие специфические для советского периода явления, как ведомственность и местничество.

В этих условиях у государства оставалось совсем немного возможностей перераспределять ресурсы из традиционных отраслей, на страже интересов которых стояли могущественные лоббисты, в создание новых, перспективных производств, чьи интересы лоббировать было просто некому. На практике перераспределение происходило совсем в другом направлении: от хорошо работающих предприятий - к плохо работающим, от прибыльных секторов экономики - к убыточным. И хотя любые финансовые показатели при централизованном ценообразовании носили условный характер, такая ситуация вызывала недовольство высокодоходных, эффективно работающих предприятий и регионов, которые требовали более справедливого распределения ресурсов со стороны.

Вместе с тем в условиях все возраставшей сложности экономической системы активно шел процесс децентрализации информации. Плановые органы, оценивая возможности и потребности хозяйственных агентов, вынуждены были полагаться на информацию, приходящую "снизу", от самих предприятий. Проверить ее достоверность у них не было никакой технической возможности. Сами же предприятия в условиях централизованной системы были заинтересованы получать минимальные плановые задания и максимальный объем ресурсов для их выполнения. Соответственно, информация поступала наверх в существенно искаженном виде. Любые попытки органов управления противостоять этой тенденции, повышая плановые показатели по сравнению с предложенными "снизу", еще сильнее подталкивали предприятия к занижению своих возможностей, с одной стороны, и делали процесс установления показателей еще более волюнтаристским, с другой. Это вело к дальнейшей дезорганизации экономики. Такие широко распространенные и часто критиковавшиеся в советские годы методы планового хозяйствования, как "планирование от достигнутого" (определение заданий на последующий период в соответствии с достижениями прошлого периода, ставящее в худшее положение более успешно работающие предприятия), противоречивость доводимых до предприятий плановых заданий, а также "корректировка плановых показателей под фактические результаты", лишающая план реальной функции целеполагания, были не отдельными недочетами плановых органов, а естественной реакцией централизованного управления на процессы скрытой децентрализации.

Наконец, несмотря на формальную централизацию материально-технического снабжения и сбыта, скрытая децентрализация развивалась и в этой сфере. Здесь она выступала в двух основных формах - тенденции к самообеспечению и теневой экономики. Реагируя на неэффективность централизованного снабжения и его неспособность справиться с "диктатом производителя", предприятия стремились максимально обеспечить себя всем необходимым - от болтов и гвоздей до продуктов питания для своих работников. То же происходило на уровне отраслей и подотраслей. В результате вместо оптимальной специализации и эффективно формируемых "сверху" кооперационных связей процветало "натуральное хозяйство", сопровождающееся низким уровнем специализации и стандартизации. Одновременно развивался полулегальный и нелегальный (вне централизованных заданий и лимитов) обмен между предприятиями, позволявший как-то затыкать дыры в централизованном снабжении. Органы управления часто просто закрывали на это глаза, поскольку были заинтересованы отчитываться об успешном выполнении плановых заданий.

Противоречия еще более обострялись в результате технической неспособности централизованной системы сбалансировать развитие и взаимоувязывать плановые показатели для каждого предприятия. Это способствовало усилению экономической нестабильности, но не являлось ее первопричиной. Не технические проблемы в первую очередь ограничивали мобилизационные возможности государства для приспособления к новой стадии развития. В рамках жестко централизованного управления оказалось невозможным создать механизмы согласования разветвленной системы экономических и социальных интересов, которая возникала по мере усложнения экономической системы, формирования в ней множества разноуровневых субъектов.

Протекавшие в скрытой форме процессы децентрализации подрывали основы плановой системы, построенной на принципах "единой фабрики". Однако в условиях мягких бюджетных ограничений, отсутствия конкуренции и формальной ориентации на выполнение плановых заданий как критерий оценки деятельности предприятий децентрализация отнюдь не усилила ориентацию на реальный спрос, сохранила в неприкосновенности "диктат поставщика". Поэтому эрозию плановой системы практически невозможно описать в рыночных терминах. Наиболее полно ее можно охарактеризовать как конфликтный симбиоз монополий нерыночного происхождения, формирующихся на различных уровнях управленческой иерархии. Плановая система в этих условиях эволюционировала в сторону "экономики согласований", постоянно ищущей компромиссы между интересами различных монополий.

Впрочем, бесперспективность мобилизационной модели вне решения задач ускоренной индустриализации является очевидной не для всех исследователей. М. Элман и В. Конторович в работе "Распад советской экономической системы" придерживаются другой точки зрения. Считая, что административное давление в централизованной системе играет ту же роль, что и конкуренция - в рыночной, они утверждают, что этот рычаг мог достаточно успешно использоваться и в дальнейшем. "В конце 1982 года Андропов стал Генеральным секретарем КПСС и экономический рост был восстановлен практически сразу. Основной причиной улучшения работы промышленности и железнодорожного транспорта была политика нового лидера по ужесточению дисциплины... Восстановление советской экономики после спада 1979-1982 годов показало, что традиционная экономическая система жизнеспособна. Система успешно реагировала на свойственные ее природе сигналы (вроде ужесточения дисциплины) с учетом ее специфических характеристик".

Тот факт, что административное давление в советской системе могло дать и давало временное улучшение экономических показателей, достаточно очевиден. Однако это не означает, что сама система была жизнеспособна и могла решать стоящие перед ней проблемы. И более конкретные исследования тех же авторов практически полностью подтверждают эту мысль. Во-первых, перед страной стояли не просто количественные, а качественно новые задачи, и возобновление экономического роста без принципиального изменения его характера не может рассматриваться как безусловно позитивный фактор. Между тем, качественных сдвигов в этот период не наблюдалось.

Во-вторых, административные меры, даже если они давали краткосрочный положительный эффект, обычно приводили к негативным долговременным последствиям. Наглядной иллюстрацией тому служит функционирование железнодорожного транспорта. Увеличение веса товарных поездов, что в тот период считалось самым эффективным средством решения проблемы перевозок, позволило несколько ускорить доставку грузов. Однако возросла аварийность, усилился износ локомотивов и железнодорожного полотна, больше времени требовалось на формирование составов, а удлиненные составы по причине административного рвения стали использоваться и там, где в них не было никакой надобности. Кроме того, резко усилились приписки. Постепенно административная кампания сошла на нет в результате "падения отдачи от административного давления".

В послесталинский период все более популярными становятся идеи децентрализации как способа решения стоящих перед советской системой проблем. И дело было не только в отторжении сталинского наследства. Действовать в этом направлении побуждали объективные экономические тенденции. Процессы скрытой децентрализации требовали своего признания и учета в управлении. А ее негативные последствия настоятельно нуждались в корректировке.

В определенной мере идеи децентрализации питали осуществленный Н.С. Хрущевым в 1957 году переход к системе территориального управления на основе совнархозов. Однако наиболее серьезная попытка найти выход из экономических противоречий плановой системы на путях децентрализации была предпринята в середине 1960-х и вошла в историю как хозяйственная реформа 1965 года (или косыгинская реформа). Расширялась самостоятельность промышленных и сельскохозяйственных предприятий, резко снижалось количество доводимых до них плановых показателей. В оценке деятельности предприятий повышалась роль финансовых показателей: реализации продукции и прибыли. Несколько увеличивались права предприятий по использованию оставляемых в их распоряжении средств. Ставилась задача перехода на "оптовую торговлю средствами производства". Провозглашалось разделение финансовых обязательств государства и предприятия. Однако общие рамки централизованной системы, такие как ведущая роль централизованного планирования, государственное регулирование цен и ограничения на изменение номенклатуры выпускаемой предприятиями продукции, были сохранены. Предполагалось, что создаваемые децентрализацией стимулы смогут способствовать на микроуровне решению задач, которые ставятся государством на макроуровне.

Результаты реформы были противоречивы. С одной стороны, она привела к ускорению темпов роста, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Усилилась ориентация предприятий на потребителей, большее внимание стало уделяться задачам обновления продукции. С другой стороны, реформа показала всю ограниченность потенциала децентрализации при сохранении основ плановой экономики. Собственные, "эгоистические" интересы хозяйственных субъектов стали выражаться более открыто, однако они не были уравновешены "жесткими бюджетными ограничениями" рыночной экономики, связанными с необходимостью существования платежеспособного спроса на выпускаемую продукцию, конкуренцией и угрозой банкротства. Кроме того, они получили возможность проявляться в условиях фиксированных цен, сохранения бюрократического вмешательства "сверху" в деятельность предприятий и общей несбалансированности спроса и предложения. В результате противоречия между плановыми и рыночными элементами экономики предельно обострились, приводя к нарастанию дисбалансов, к усилению общего напряжения в системе.

Негативные тенденции, возникшие в результате реформы 1965 года, можно свести к следующим трем основным моментам. Во-первых, обозначился конфликт между выпуском "прибыльной" и "неприбыльной" продукции: поскольку цены оставались фиксированными и не отражали реальный баланс спроса и предложения, выгодность выпуска предприятием данной продукции никак не была связана с реальной потребностью в ней. Во-вторых, некоторая свобода в использовании прибыли привела к увеличению средств, направляемых на потребление, в ущерб накоплению и развитию производства, причем в условиях негибкой экономической системы любое стихийное переключение спроса с инвестиционного рынка на потребительский неизбежно приводило к усилению дисбаланса и дефицита на потребительском рынке. В-третьих, из-за увеличения выпуска более дорогой продукции, а также усиления дисбалансов на потребительском рынке ускорились темпы инфляции.

Таким образом, экономическое поведение хозяйственных субъектов, вполне рациональное с точки зрения рыночной экономики, вступало в противоречие с той внешней средой, которая формировалась в рамках централизованного планирования. Логика развития реформы настоятельно толкала к усилению регулирующей роли рынка. Во второй половине 60-х годов появляются предложения об ослаблении государственного контроля в области ценообразования, усилении элементов рыночной конкуренции, установлении более жесткой зависимости предприятий от финансовых результатов их деятельности.

Однако столь далеко идущие реформы, способные в значительной мере заменить рыночными механизмами роль партийно-хозяйственной номенклатуры, вступили бы в непримиримое противоречие с интересами значительной и тогда еще самой сильной ее части. Без существенных преобразований в отношениях собственности реформы не могли привести к ликвидации положения номенклатуры как господствующего социального слоя, осуществляющего контроль средствами производства. Но были способны существенно нарушить баланс сил, сложившихся внутри номенклатуры, между высшей партийно-хозяйственной бюрократией и директорским корпусом в пользу последнего.

Чувствуя угрозу своим социальным интересам, бюрократия с самого начала пыталась всеми способами затормозить проведение реальных преобразований. Последующий анализ хода реформы позволил некоторым исследователям сделать вывод, что ее позитивные результаты были связаны скорее с надеждами на осуществление обещанных перемен, чем с реальными сдвигами, которые блокировались аппаратом на всех уровнях. События 1968 года в Чехословакии, продемонстрировавшие возможные политические последствия рыночной трансформации, послужили формальным поводом для свертывания реформ. Был ужесточен идеологический контроль, несколько ослабленный в середине 60-х. Начались гонения на экономистов, заложивших основы идеологии экономических преобразований 1965 года.

Формально бюрократический контроль над экономикой был восстановлен, и дальнейшие изменения, в той мере, в какой они вообще имели место, осуществлялись в логике совершенствования централизованной системы: поиск наилучших плановых показателей, рационализация и унификация принципов построения аппарата управления и т.п. Однако реформа 1965 года, даже в том урезанном виде, в каком она была проведена, резко ускорила активно протекавшие еще в предреформенное время процессы скрытой децентрализации и тем самым сделала в перспективе неизбежным усиление роли "низших слоев" бюрократии, наиболее близких к реальным материальным и финансовым потокам. Она же способствовала и общей структуризации интересов номенклатуры не только по вертикали, но и по горизонтали, обострив противоречия между теми, кто был заинтересован в сохранении перераспределительных механизмов, и той частью номенклатуры, интересы которой страдали в результате широких перераспределительных процессов.

Попытки адаптации в той или иной логике - мобилизации или децентрализации - предпринимались не только в СССР, но и в других странах восточного блока. Однако даже беглый анализ показывает, что и острота новых требований, и степень жесткости ограничителей в Советском Союзе были гораздо выше, чем в подавляющем большинстве государств Восточной Европы. Только Советский Союз нес на себе груз статуса сверхдержавы, связанный с необходимостью столь высоких военных расходов. Да и сами масштабы страны делали задачу централизованного управления чрезвычайно сложной, резко ограничивая даже технические возможности плановых органов. Трудности адаптации еще более усугублялись большей жесткостью мобилизационных механизмов, созданных на этапе модернизации, более сильной закрытостью экономики и общества в целом.

Что касается стран Восточной Европы с их более компактными экономиками, более широкими связями с мировым рынком, меньшей укорененностью централизованных механизмов, в основном навязанных извне, то в них рассмотренные альтернативные механизмы адаптации действовали успешнее и перестройка отношений внутри господствовавшей номенклатуры шла более эволюционным путем. ГДР довольно уверенно осуществляла жесткий централизованный контроль за развитием экономики, на практике предоставляя менеджерам достаточно широкие возможности маневрирования ресурсами. В Венгрии, напротив, существенно продвинулись рыночные реформы при сохранении государственной собственности на основные средства производства. Обе страны демонстрировали достаточно высокие результаты, питая своим опытом две противоположные концепции дальнейшего развития социалистической экономики. Кроме того, политическое давление с целью разрушения системы и выхода за рамки "социалистической альтернативы" в странах Восточной Европы было сильнее, чем в СССР, однако любая подобная попытка, реальная или иллюзорная, жестко подавлялась советскими войсками.