Межбюджетные отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Ростовская область как участник межбюджетных отношений

Вследствие географических и историко-экономических предпосылок уровень пространственной неоднородности российской экономики является одним из самых высоких в мире. Плотность населения, объемы валового внутреннего продукта на душу населения, климатические условия, природные ресурсы и т.п. - по всем этим и многим другим показателям регионы Российской Федерации различаются сильнее, чем в любой другой стране.

Сравнительная оценка социально-экономического положения регионов позволяет выделить в качестве приоритетной проблемы совершенствования межбюджетных отношений необходимость уменьшения дифференциации социально-экономического развития субъектов Федерации. (24)

Проблемы ослабления региональной дифференциации могут решаться разными путями.

Одним из таких путей является использование законодательно установленных мер государственной поддержки, дополняющих и стимулирующих бюджеты в слабых регионах, которые осуществляются с помощью применения различных форм межбюджетных отношений, в том числе определения разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. (1)

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год. (1)

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу РФ, характеризуется следующим: (3)

- федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений;

- региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;

- местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;

- неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.

Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации согласно порядку, установленному Бюджетным кодексом РФ, осуществляется следующим образом: (3)

- органы государственной власти субъектов РФ в законодательном порядке (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона субъекта РФ на ограниченный срок действия) могут устанавливать для муниципальных образований субъекта РФ нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. При этом должны раздельно устанавливаться единые нормативы для всех поселений и единые нормативы для всех муниципальных районов субъекта РФ; нормативы отчислений в бюджеты городских округов субъекта РФ определяются как сумма нормативов, установленных для поселений и для муниципальных районов;

- органы местного самоуправления муниципальных районов своими решениями (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут устанавливать единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района;

- органы государственной власти субъектов РФ (законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год) могут устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ. Дополнительные нормативы могут утверждаться с целью полной или частичной замены дотаций, причитающихся муниципальным образованиям из региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. (3)

Это сделано для того, чтобы каждый уровень власти, в том числе муниципальная власть, финансировал отнесенные к его ведению расходы преимущественно за счет «собственных» доходов.

Кроме разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации общий федеральный правовой режим функционирования межбюджетных отношений устанавливает основные формы финансовых потоков между бюджетами, условия предоставления денежных ресурсов вышестоящего бюджета нижестоящему и т.п., который регулируется главой 16 «Межбюджетные трансферты» Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту БК РФ), (3)

Статья 129 БК РФ определяет перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Понятие межбюджетных трансфертов дается в БК РФ в части первой «Общие положения», согласно которой, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. (3)

Предоставление из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ регламентировано положениями статьи 131 БК РФ, в которой установлено, что указанные дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.(3)

Положения БК РФ регулирующие предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (статья 131) на прямую связаны с другим базовым Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". (23)

Данным законом (статья 26.18) также как и БК РФ предусмотрено, что выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПС).

Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации". (19)

Законом также определено, что распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.

Кроме того, нормы статьи 131 БК РФ согласуются с нормами статьи 26.18 Федерального закона согласно которым:

дотации из ФФФПС распределяются между субъектами РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом;

использование при определении расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта РФ не допускается.

Согласно вышеуказанной Методике распределения дотаций из ФФСП, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670, уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций из ФФФПС определяется по формуле:

БО = ИНП / ИБР ,

где БО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до

i распределения дотаций из ФФФПС;

ИНП - индекс налогового потенциала субъекта РФ;

ИБР - индекс бюджетных расходов субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала - это относительная (по сравнению со средним по России уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта РФ. Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс бюджетных расходов - это относительная (по сравнению со средним по России уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий. Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. (19)

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что обеспечивает необходимые гарантии субъектам РФ в исполнении их расходных обязательств.

Уровень различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами РФ по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета превышает почти в 14 раз. При этом из года в год дифференциация уровня бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионами-донорами. В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль дотаций на выравнивание условий социально-экономического развития регионов. (2)

Согласно Федеральным законам от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» и от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» Ростовской области утверждены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета. (29) (30)

Ростовская область в 2008 и 2009 годах находится на 4 месте среди субъектов РФ по наибольшему размеру получаемой из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, после Республики Дагестан (2008-23 080 915, 0 т.р., 2009 -31 369 133,3 т.р.), Республики Саха (Якутия) (2008-22 768 138,5 т.р., 2009 - 35 115 232,7 т.р.) и Алтайского края (2008-14 995 054,2 т.р., 2009-18 224 629,3 т.р.).

Однако если в других регионах размер дотации в 2009 году по сравнению с 2008 годом увеличился, то дотация Ростовской области имеет тенденцию к снижению, т.е. бюджетная обеспеченность Ростовской области отличается стабильностью и постепенно улучшается.

Под субсидиями бюджетам субъектов РФ согласно статье 132 БК РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления, по вопросам местного значения.

Там же установлено, что совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. (3)

Рассмотрим некоторые виды и размеры субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта РФ – Ростовской области, утвержденные вышеуказанными Федеральными законами о бюджете.

Распределение субсидий бюджетам субъектов РФ

на осуществление капитального ремонта гидротехнических

сооружений, находящихся в собственности субъектов РФ,

муниципальной собственности, и бесхозяйных

гидротехнических сооружений на 2008 год и 2009 год

Ростовская область 13 500,0 т. р. 25 000, 0 т. р.

Распределение субсидий бюджетам субъектов РФ на

комплектование книжных фондов библиотек

муниципальных образований и государственных

библиотек городов Москвы и Санкт-Петербурга на 2008 год и 2009 год

Ростовская область 9 102,0 т. р. 13 653, 0 т.р.

Распределение субсидий бюджетам субъектов РФ

на поощрение лучших учителей на 2008 год и 2009 год

Ростовская область 29 600,0 т.р. 30 300, 0 т.р.

Распределение субсидий бюджетам субъектов РФ

на денежные выплаты медицинскому персоналу

фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам

и медсестрам скорой медицинской помощи на 2008 год и 2009 год

Ростовская область 190, 973,1 т.р. 216 329,0 т.р.

Из анализа приведенных данных следует, что суммы распределения субсидий не постоянны, кроме того, в 2008 и 2009 финансовых годах различны и виды расходов, по которым осуществляется софинансирование за счет средств федерального бюджета в 2008 году было предоставлено 11 видов субсидий, а в 2009 году уже 10 видов. (30) (29)

Таким образом, федеральный бюджет увеличивает свою долю софинансирования, что способствует высвобождению бюджетных средств субъекта РФ и направлению их на выполнение иных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ в соответствии со статьей 133 БК РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий России, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. (3)

Там же установлено, что совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций. (3)

Наибольшее количество межбюджетных трансфертов предоставляются в форме субвенций, так как средства субвенций являются целевыми.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляются на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, и подлежат зачислению в бюджет субъекта РФ. Расходование таких субвенций осуществляется в порядке, установленном федеральными законами (в том числе федеральным законом о федеральном бюджете) и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ. Данные методики утверждаются в соответствии с требованиями Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Методики распределения субвенций между субъектами РФ разрабатываются и утверждаются Правительством РФ применительно к каждому виду субвенций. (2)

Как правило, средства субвенции выделяются в качестве компенсации уже произведенных фактических расходов, осуществленных из бюджетов субъектов РФ, требуют строгой отчетности и в случае их не целевого использования, подлежат возврату в федеральный бюджет за счет средств бюджетов субъектов РФ.

В соответствии с Федеральными законами от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» и от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» в 2008 году из федерального бюджета субъектам РФ выделялось 17 видов субвенций, а в 2009 году их уже выделяется 20 видов. (29) (30)

Следовательно, субвенция как форма межбюджетных трансфертов является наиболее востребованной, кроме того, увеличение количества видов

субвенций показывает, что объем расходных обязательств Российской Федерации, осуществляемых за счет средств федерального бюджета, увеличивается, что также приводит к сокращению обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет средств их бюджетов и высвобождению бюджетных средств.

Согласно статье 132.1 БК РФ в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты. (3)

С данной статьей БК РФ согласуются положения статьи 26.19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающие возможность предоставления бюджетам субъектов РФ иных средств финансовой помощи из федерального бюджета. (28)

Например, Федеральными законами от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» и от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» из федерального бюджета Ростовской области предоставляются межбюджетные трансферты на реализацию программ местного развития и обеспеченности занятости для шахтерских городов и поселков в 2008 году в размере 1 977 457,6 т.р., в 2009 году - 3 145 099,4 т.р. (29) (30)

Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета определены в статье 130 БК РФ.

В качестве общего обязательного условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета независимо от формы этих трансфертов, установлено соблюдение органами государственной власти субъектов РФ бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах. Данное условие не распространяется на предоставление субвенций.