Межбюджетные отношения. Бюджетный федерализм.

 

Под бюджетным федерализмом следует понимать форму бюд­жетного устройства в федеративном государстве, которая предпо­лагает учет финансовых интересов всех его субъектов на основе достижения компромисса и самостоятельное функционирование бюджетных систем субъектов федерации.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в на­хождении средств для финансирования децентрализовано при­нимаемых решений и региональных программ субъектами феде­рации.

Во всех государствах с федеративным устройством можно вы­делить три основные проблемы, требующие принятия компро­миссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уров­ней по предоставлению определенных услуг населению. Для госу­дарств с многонациональным составом населения данная пробле­ма требует учета национальных традиций отдельных националь­ностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообраз­но предоставлять от лица федеральных властей, другие — от име­ни региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, ко­торые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступ­ления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспе­чения расходных полномочий.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и прежде всего в организации трансфертов ме­жду бюджетами разного уровня.

При централизованных моделях разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровож­дается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных про­грамм осуществляется за счет централизуемых средств федераль­ного бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования ниже­стоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности ре­гиональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из выше­стоящих бюджетов здесь сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономиче­ской политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способно­сти федеральных органов власти контролировать макроэкономи­ческие процессы. Действия региональных и местных органов мо­гут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональ­ная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федера­тивных государствах, необходимо также указать на то, что центра­лизация власти позволяет более чутко улавливать социально-эконо­мические, этнические и культурные особенности населения. Слож­ность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децен­трализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации, государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма харак­терны следующие моменты:

• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

• повышенная ответственность федерального центра за созда­ние условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны фе­деральных органов власти;

• значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного вырав­нивания регионов.

 Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахожде­ния соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собствен­ных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия рас­ходов, связанных с предоставлением населению общественно зна­чимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональ­ное распределение налогового бремени между субъектами федера­ции для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджет­ного дохода и нивелирование региональных различий в прожи­точном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Американская модель строится на относительно большой са­мостоятельности отдельных штатов. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого фи­нансирования штатными и местными органами власти. Такая по­литика не направлена на выравнивание социально-экономиче­ских условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осу­ществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» нало­ги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система ба­зируется на «общих» налогах, поступления от которых распреде­ляются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на за­работную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов кор­пораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процент­ных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет посту­пают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам отно­сятся налог на недвижимость, местный предпринимательский на­лог и ряд других.

Для выравнивания условий между отдельными землями (бога­тыми и бедными) используется механизм дифференциации нор­мативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчерк­нуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания соци­ально-экономических условий жизнедеятельности земель посту­пают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Несмотря на такую систему финансового выравнивания воз­можностей, отдельные земли все же продолжают оставаться отно­сительно «слабыми». Для них существует система финансовой по­мощи в виде федеральных субсидий, посредством которых нало­говый потенциал доводится до 99,5% от среднедушевого налого­вого потенциала в целом по стране.

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую. Провинции имеют право принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими канадскими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стоимость.

Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится, прежде всего, к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провинция Квебек самостоятельно соби­рает и распоряжается своей частью личного подоходного налога.

В то же время в канадской модели бюджетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсе­местного выравнивания социально-экономических условий жиз­недеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно-слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания фи­нансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В на­стоящее время в России имеются следующие виды взаимоотно­шений в рамках бюджетного федерализма:

• «раздельные» налоги (федеральные, региональные и мест­ные);

• «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твер­дым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

• финансовые трансферты субъектам из федерального бюдже­та, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняю­щие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуж­дающимся регионам;

• дотации, субсидии и субвенции;

• целевые федеральные программы в их территориальном ас­пекте;

• взаимные расчеты;

• бюджетные ссуды;

• обособленные системы финансовых взаимоотношений внут­ри регионов.

В механизме межбюджетных отношений в России одновре­менно действуют два принципа: с одной стороны, унифицирован­ный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива налога на добавленную стоимость и законода­тельно установленной предельной ставки налога на прибыль, за­числяемого в федеральный бюджет); с другой — дифференциро­ванный подход на стадии формирования расходной части бюдже­та. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени ис­пытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сво­дится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения между налогоплательщиками, формирующими доход­ный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уров­ня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджета­ми остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюд­жетного устройства — разграничение доходных и расходных пол­номочий, а также ответственности между органами власти раз­личных уровней.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддерж­ки регионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор отдельные регионы занимают особое положение в бюджет­ной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Фе­дерации.

В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную поли­тику, уменьшать финансовую зависимость от федерального цент­ра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотноше­ний постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответ­ственность региональных руководителей за исполнение бюдже­тов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

Межбюджетные трансферты, являясь частью системы меж­бюджетных отношений, призваны выполнять следующие функ­ции:

• возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги об­щенационального назначения, если эти расходы превышают дру­гие* поступления в эти бюджеты;

• способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению соци­альных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

Прежде всего, следует отметить, что процесс «возмещения рас­ходов на услуги общенационального назначения» по-разному вос­принимается федеральным центром и субъектами Федерации, что зачастую приводит к различного рода торгам между правительст­вами различных уровней. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения подобных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. В частности, федеральный центр стремится к уста­новлению жесткого контроля за целевым использованием выде­ленных средств. Такой контроль нередко воспринимается на мес­тах как препятствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непонимания либо незнания центром местных при­оритетов.

Для федерального центра трансферты — это статьи расходов федерального бюджета. В условиях недостаточности средств в фе­деральном бюджете, в том числе временной, федеральное прави­тельство сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определенных условий их предоставления, а, во-вторых, финансо­вую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проек­тов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и которые без данных трансфертов не могут быть реа­лизованы за счет средств собственных бюджетов. Примером обу­словленных трансфертов являются средства, выделяемые на до­рожное строительство, охрану окружающей среды и т. п. Обуслов­ленные субсидии могут принимать самые разные формы и приме­няться к различным видам нижестоящих бюджетов.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ас­сигнования бюджетополучателей и используются последними по собственному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направ­лены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закреплен­ными в Конституции РФ. В Российской Федерации ввиду суще­ственного неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребностью в расходах по обеспечению мини­мальных социальных стандартов объективно существует необхо­димость в наличии выравнивающих трансфертов.

Право на получение трансфертов из ФФПР (Фонда финансовой поддержки регионов) предоставлено тем субъектам Российской Федерации, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Соответственно расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скор­ректированных душевых налоговых доходов.

Такой подход вряд ли можно признать безупречным, так как корректировка душевых налоговых доходов во многом субъектив­на. Представляется, что функция трансфертов ФФПР должна за­ключаться в уменьшении дифференциации регионов по уровню бюджетных доходов на душу населения, а не в ее устранении, тем более что устранить ее реально не представляется возможным. Создание стимулов для ускоренного развития низкодоходных ре­гионов в настоящее время для российских условий является более приоритетной целью системы трансфертов, чем механическое уравнивание бюджетных доходов регионов.

Объективно не существует идеальной модели распределения централизованных бюджетных средств. «Правильного» (справед­ливого) дележа не бывает в принципе. Всегда имеет место ущем­ление интересов тех или иных субъектов распределительных от­ношений. Поэтому представляется, что одной из главных целей межбюджетных трансфертов является сокращение зависимости субъектов Федерации от финансовой помощи федерального цент­ра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращивание бюджетного потенциала регионов.

 

Налоги и пошлины.

 

Налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме от­чуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйст­венного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Сбор определяется как обязатель­ный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами ме­стного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (ли­цензий).

К пошлинам относятся сборы, которые государство берет с тех, кому приходится обращаться к органам власти или госучре­ждениям за определенными услугами гражданско-правового ха­рактера, не имеющими промышленного элемента; при этом раз­мер сбора устанавливается государственной властью без участия заинтересованных сторон.

Российское законодательство выделяет три вида пошлин:

- государственная;

- регистрационная;

- таможенная.

Государственная пошлина взимается за совершение ряда услуг в пользу плательщика (принятие исковых заявлений и других до­кументов судебными органами, совершение нотариальных дейст­вий, регистрация актов гражданского состояния, выдача ряда доку­ментов, предоставление особого права (например, права на охоту)).

Регистрационная пошлина взимается с юридических и физиче­ских лиц, например при обращении лица с заявкой о выдаче па­тентов на изобретение и т. д.

Таможенная пошлина взимается с юридических и физических лиц при осуществлении экспортно-импортных операций, а также при транзите товаров.

Налоговая система — это совокупность существующих в дан­ный момент существенных условий налогообложения юридиче­ских и физических лиц.

Условия, характеризующие налоговую систему в целом, вклю­чают:

- порядок установления и ввода налогов;

- виды налогов;

- ставки налогов;

- порядок распределения налогов между бюджетами различ­ных уровней;

- права и обязанности налогоплательщиков;

- формы и методы налогового контроля;

- способы защиты прав и интересов налогоплательщиков.

Наиболее обобщенным показателем, характеризующим уро­вень перераспределительных процессов в том или ином государ­стве, выступает налоговое бремя (налоговый гнет). Оно рассчиты­вается как отношение общей суммы налоговых платежей к сово­купному национальному либо валовому внутреннему продукту.

Как правило, принципы налогообложения в литературе звучат следующим образом:

- горизонтальное и вертикальное равенство;

-определенность налогового платежа;

-недопустимость двойного налогообложения;

- удобство и минимизация издержек взимания налога;

- минимальный дестимулирующий эффект;

- трудность уклонения от уплаты.

Прямые налоги взимаются непосредственно с доходов или со стоимости имущества. Эти налоги называют также оценочными. Субъектами прямых налогов могут быть как получатели дохода, так и собственники капитала, имущества.

Косвенные налоги — это налоги на товары и услуги, устанав­ливаемые в виде надбавок к цене или тарифу. Иногда их называют тарификационными.

Внешнее различие между указанными налогами состоит в не­посредственном или опосредованном отношении фискальной власти к объектам и субъектам обложения.

Косвенными налогами облагаются преимущественно различ­ные предметы потребления. Плательщиком косвенного налога яв­ляются (выступают) покупатели (потребители) продукции, това­ров, работ, услуг.

Косвенные налоги входят в цену и тем самым уплачиваются населением, поэтому их иногда называют (относят) к налогам на обложение труда.

Прямые налоги преимущественно представляют собой обло­жение земли, капитала, доходов. Поэтому иногда их называют «подоходно-поимущественные».

Критика косвенных налогов заключается, прежде всего, в том, что они создают большее налоговое бремя для низкооплачивае­ма слоев населения, а также в том, что они способствуют все­возможным видам обмана, мошенничества и т. п.

Таможенная пошлина выполняет три основные функции: а) фискальную, т. е. функцию пополнения доходной части государ­ственного бюджета (относится как к импортным, так и к экспортным пошлинам); б) протекционистскую (защитную), призванную защищать местных производителей от нежелательной иностранной конкуренции (характерна для импортных пошлин); в) балансиро­вочную, вводимую для предотвращения нежелательного экспорта товаров, внутренние цены на которые по тем или иным причинам ниже мировых (присуща экспортным пошлинам).

В литературе таможенные пошлины классифицируются по различным признакам, в частности:

¨  по объекту обложения: импортные; экспортные; транзитные (облагаются товары, перевозимые транзитом через территорию данной страны);

¨ по способу взимания: адвалорные (исчисляются в процентах к таможенной стоимости товаров); специфические (исчисляются в установленном размере за единицу облагаемого товара); комби­нированные (сочетают оба вида таможенного налогообложения);

¨ по характеру происхождения: автономные (являются макси­мальными по размеру и применяются к товарам, которые проис­ходят из стран и их союзов, не пользующихся в данной стране режимом наибольшего благоприятствования); конвенциальные (применяются к товарам, происходящим из стран и их союзов, пользующихся в данном государстве режимом наибольшего бла­гоприятствования в торговле; их размеры устанавливаются в соот­ветствии с международными договорами и являются минимальными);

¨  по специфичности применения: антидемпинговые; специаль­ные; компенсационные; преференциальные.

Антидемпинговые таможенные пошлины, призваны не допус­тить на национальный рынок товары, продаваемые экспортерами по заведомо низким ценам.

Специальные пошлины носят автономный характер, отличаются повышенными размерами ставок и применяются в качестве за­щитной меры для отечественных производителей от иностранных конкурирующих товаров либо как ответная мера на дискримина­ционные действия со стороны других стран.

Компенсационные пошлины вводятся в случае установления факта запрещенного международным законодательством получе­ния экспортером прямой государственной субсидии в целях по­вышения его конкурентоспособности, возможности продажи то­вара на внешнем рынке по более низкой цене.

Преференциальные таможенные пошлины отличаются пониженным размером ставок и применяются в отношении товаров, про­исходящих из государств, заключивших договоры о взаимном снижении размеров таможенных пошлин на определенные това­ры, образующих таможенный союз или зону свободной торговли, обращающихся в приграничной торговле, происходящих из раз­вивающихся государств, пользующихся Всеобщей системой пре­ференций в соответствии с нормами международной торговли.

Таможенные пошлины, имеющие определенные льготы, не носят индивидуального характера и определяются законом. Пол­ностью освобождаются от пошлины:

• транспортные средства для международных перевозок пасса­жиров и грузов;

• предметы материально-технического снабжения, вывозимые для обеспечения деятельности российских судов, ведущих мор­ской промысел, а также ввозимая продукция их промысла;

• товары, ввозимые или вывозимые для официального или лич­ного пользования представителями иностранных государств — фи­зическими лицами, имеющими право на беспошлинный ввоз таких предметов на основании международных соглашений;

• валюта и ценные бумаги (положение не распространяется на ввоз или вывоз, осуществляемый в нумизматических целях);

• товары, подлежащие обращению в собственность государства;

• товары, представляющие собой гуманитарную помощь; •товары, предназначенные для оказания технического содействия;

• товары, перемещаемые под таможенным контролем в режи­ме транзита и предназначенные для третьих стран;

• товары, перемещаемые через таможенную границу физиче­скими лицами и не предназначенные для производственной или иной коммерческой деятельности.

В настоящее время налоговой системе России соответствуют следующие организационные принципы:

1) принцип единства;

2) принцип подвижности (пластичности);

3) принцип стабильности;

4) принцип множественности налогов;

5) принцип исчерпывающего перечня региональных и мест­ных налогов.

Принцип единства налоговой системы. Единство налоговой системы закреплено в ряде статей Конституции РФ, согласно ко­торой Правительство Российской Федерации обеспечивает про­ведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Принцип подвижности (пластичности). Этот принцип гласит, что налог и некоторые налоговые механизмы могут быть опера­тивно изменены в сторону уменьшения или увеличения налого­вого бремени в соответствии с объективными нуждами и возмож­ностями государства.

Принцип стабильности. Согласно принципу стабильности, налоговая система должна действовать в течение ряда лет вплоть до налоговой реформы. При этом налоговая реформа должна проводиться только в исключительных случаях и в строго опреде­ленном порядке.

Принцип множественности налогов. Данный принцип вклю­чает несколько аспектов, важнейшим из которых выступает то, что налоговая система государства должна быть основана на со­вокупности дифференцированных налогов и объектов обложе­ния. Комбинации различных налогов и облагаемых объектов должны образовывать такую систему, которая отвечала бы тре­бованию перераспределения налогового бремени по платель­щикам.

Принцип исчерпывающего перечня налогов. Единое экономиче­ское пространство России предопределяет политику Российско­го государства на унификацию налоговых изъятий. Этой цели служит принцип исчерпывающего перечня региональных и мест­ных налогов, которые могут устанавливаться органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации и органами ме­стного самоуправления. В наиболее полном виде система прин­ципов налогообложения представлена.

Существующая налоговая система включает различные виды налогов. В основу их классификации положены разные признаки.

 

Классификация налогов

По форме обложения:               Прямые и Косвенные

По субъекту-налогоплательщику: Налоги с физических лиц

                                                             Налоги с юридических лиц

                                                              Смешанные налоги

По срокам уплаты:                             Срочные налоги

                                                             Периодично-календарные:

1) Декадные

2) Ежемесячные

3) Ежеквартальные

4) Полугодовые

5) Ежегодные

По уровню установления и изъятия      

                                                                 Федеральные

                                                                 Региональные

                                                                 Местные

По уровню бюджета

                                                             Закрепленные

                                                             Регулирующие

По целевой направлен­ности

                                                             Абстрактные

                                                             Целевые

По способу взимания

                                                             До получения дохода

                                                             После получения дохода

                                                             Кадастровый

По видам построения

                                                             Твердые ставки

                                                             Долевые ставки:

1) пропорциональные

2) прогрессивные

3) регрессивные