Муниципальное управление и муниципальное хозяйство

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ОТРАСЛИ

 

Рекомендовано к изданию Ученым советом федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Оренбургский государственный университет» в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся по программам высшего образования по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

 

 

Оренбург

 2017

                                                           

УДК 005.932(075.8)

ББК 65.291.592я73

Л13

 

Рецензент - профессор, доктор экономических наук М. Г. Лапаева

Лавренко, Е. А.

Л 13         Муниципальное управление и социальное планирование в отрасли: учебное пособие для студентов, обучающихся по программам высшего образования по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»/Е.А. Лавренко ; Оренбургский гос. ун-т. - Оренбург: ОГУ, 2017. - 193 с. Основное содержание: теоретические основы содержания учебной программы дисциплины, вопросы для самопроверки, решение заданий, изучение ситуаций.

Учебное пособие по курсу «Муниципальное управление и социальное планирование в отрасли» предназначе­но для студентов дневной и заочной формы обучения.                        

                                                                          УДК 005.932(075.8)

                                                                                              ББК 65.291.592я73

 

                           

© Лавренко Е.А., 2017     

                                                                   © ОГУ, 2017

Содержание

	Введение……………………………………………………………………	5
1	Концептуально-методологические основы формирования и функционирования муниципального хозяйства…………………………	7
1.1	Муниципальное управление и муниципальное хозяйство……………...	7
1.2	Виды муниципального хозяйства………………………………………....	11
1.3	Ресурсы муниципального хозяйства……………………………………...	12
	Вопросы и задания для самопроверки……………………………………	14
2	Город как муниципальное образование …………………………………	16
2.1	Территория муниципального образования ……………………………..	16
2.2	Принципы определения оптимальной территории муниципального образования………………………………………………………………..	21
2.3	Муниципальное образование в Российской Федерации и его признаки. Факторы, определяющие его особенности муниципального образования ……………………………………………………………….	25
2.4	Типология и типы муниципальных образований………………………..	27
	Вопросы и задания для самопроверки……………………………………
3	Организационная структура управления городом ……………………..	29
3.1	История города и развития городского хозяйства………………………	29
3.2	Организационная структура управления городом………………………	44
3.3	Стратегическое планирование в управлении городом …………………	48
3.4	Управление устойчивого развития города………………………………	55
3.5	Социально-ориентированное управление городом в области экологии	58
4	Органы местного самоуправления ………………………………………	65
4.1	Классификация органов местного самоуправления……………………..	65
4.2	Организационные модели местного самоуправления………………….	67
4.3	Структура органов местного самоуправления и ее элементы…………	68
4.4	Порядок формирования органов местного самоуправления…………..	70
4.5	Планирование в органах местного самоуправления…………………….	71
4.6	Полномочия органов местного самоуправления в области строительства………………………………………………………………	75
4.7	Обеспечение социальных гарантий жилищных прав граждан ………..	80
4.8	Земля и природные ресурсы как основа экономики местного самоуправления…………………………………………………………….	91
	Вопросы и задания для самопроверки……………………………………	99
5	Маркетинговый подход к управлению жилищным хозяйством города	101
5.1	Формы и методы управления эксплуатацией жилищного хозяйства города……………………………………………………………………….	101
5.2	Система управления ЖКХ в Российской Федерации…………………..	111
5.3	Маркетинговый подход к управлению жилищным хозяйством города	114
5.4	Стратегическое планирование жилищного хозяйства в городах. Особенность и сущность коммунального хозяйства города в настоящее время……………………………………………………………………….	122
5.5	Системный подход к реформированию ЖКХ…………………………...	133
5.6	Информационные системы управления ЖКХ…………………………..	139
	Вопросы и задания для самопроверки……………………………………	142
6	Информационное обеспечение в процессе управления муниципальными образованиями………………………………………	144
6.1	Понятие информации и информационного обеспечения местного самоуправления ……………………………………………………………	144
6.2	«Электронный муниципалитет» как форма гражданского общества…..	146
	Вопросы и задания для самопроверки……………………………………	152
7	Контроль над исполнением распорядительных документов как функция муниципального управления …………………………………...	154
7.1	Понятие, сущность и виды контроля над исполнением распорядительных документов в органах местного самоуправления….	154
7.2	Этапы контрольного процесса исполнения распорядительных документов в органах местного самоуправления……………………….	159
7.3	Проблемы и правовая основа контроля над исполнением распорядительных документов в органах местного самоуправления….	161
	Вопросы и задания для самопроверки……………………………………	162
8	Стратегическое планирование и управление проектами в системе управления городом……………………………………………………….	164
8.1	Особенности социального прогнозирования и программирования муниципального образования……………………………………………..	164
8.2	Сущность стратегического планирования в системе местного самоуправления…………………………………………………………….	169
8.3	Стратегическое планирование и требования к структуре муниципального управления……………………………………………...	179
8.4	Основные этапы стратегического планирования………………………..	183
	Вопросы и задания для самопроверки…………………………………….	187
	Заключение…………………………………………………………………	189
	Список использованных источников……………………………………..	190

 

Введение

«Муниципальное управление и социальное планирование в отрасли» является ключевой составляющей в изучении местного самоуправления. Оно содержит в себе все элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования. И от того, насколько правильно будет организовано управление муниципальным образованием, зависит его развитие, а значит и развитие региона и страны в целом. Совершенствование механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований и эффективная оценка реального положения в муниципальных образованиях являются одним из ключевых факторов развития России.

Цель освоения дисциплины «Муниципальное управление и социальное планирование в отрасли»: сформировать целостное представление об организации процессов регулирования, методов и инструментариев, применяемых в управлении муниципальным хозяйством, формирование практических навыков и форм организации административной деятельности и путей их совершенствования.

Задачи освоения дисциплины «Муниципальное управление и социальное планирование в отрасли»:

-  изучить положения об источнике муниципальной власти и ее социальных носителях, субъектах; изучить основные факторы, определяющие особенности муниципального хозяйства;

- изучить задачи и цели муниципального управления;

- изучить классификацию и структуру органов местного самоуправления;

- изучить принципы построения структуры органов местного самоуправления;

- изучить принципы взаимодействия органов и должностных лиц в органах местного самоуправления;

- выделить основные этапы стратегического планирования в системе управления городом.

Процесс изучения дисциплины направлен на формирование у студентов следующих компетенций:

- ПК-1 умением определять приоритеты профессиональной деятельности, разрабатывать и эффективно исполнять управленческие решения, в том числе в условиях неопределенности и рисков, применять адекватные инструменты и технологии регулирующего воздействия при реализации управленческого решения

- ПК-23 владением навыками планирования и организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятий и учреждений, политических партий, общественно-политических, коммерческих и некоммерческих организаций

- ПК-25 умением организовывать контроль исполнения, проводить оценку качества управленческих решений и осуществление административных процессов

- ПК-27 способностью участвовать в разработке и реализации проектов в области государственного и муниципального управления

Изучение курса «Муниципальное управление и социальное планирование в отрасли» предполагает освоение теоретическими знаниями и практическими навыками, позволяющими анализировать управленческие и социально-экономические процессы на конкретной городской территории, пользоваться методами научных исследований в различных направлениях местного самоуправления, а затем, в практической работе, принимать на основе полученных знаний оптимальные (объективные и субъективные) решения в области муниципального управления.

 Изучение дисциплины «Муниципальное управление и социальное планирование отрасли» базируется на знании таких дисциплин как «Социология», «Безопасность жизнедеятельности», «Исследование систем управления», «Теория организации», «Демография», «Стратегическое управление муниципальным образованием», «Маркетинг», тесно связана с экономической географией, изучающей размещение производительных сил, и регионалистикой - территориальную организацию хозяйства, экономические районы.

1.Концептуально-методологические основы формирования и функционирования муниципального хозяйства

 

Муниципальное управление и муниципальное хозяйство

 

Муниципальное хозяйство является составной частью муниципаль­ного образования, его объектом управления.

Существуют две основные точки зрения на опреде­ление понятия «муниципальное хозяйство»:

1. Муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (комму­нальное хозяйство). Считается, что подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития тер­ритории муниципального образования и значительно снижает их инте­рес к созданию условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

2. К муниципальному хозяйству относят всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления рас­пространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит знак равенства между муниципальным хозяй­ством и местной экономикой, что фактически приводит к снятию воп­роса о необходимости самого термина «муниципальное хозяйство», вместо которого можно использовать термин «местная экономика».

Оба эти подхода имеют свои недостатки, поэтому при определении муниципального хозяйства вводят понятие «интереса», т.е. в чьих интересах действуют предприятия находящиеся на данной территории.

Таким образом, муниципальное хозяйство — это совокупность пред­приятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципаль­ного образования хозяйственную деятельность, направленную на реа­лизацию коллективных (общественных) интересов его населения.

Специфика муниципального хозяйства.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа определяют специфику муниципального хозяйства.

Муниципальное хозяйство (в части субъектов хозяйственной дея­тельности, использующих муниципальную собственность) с точки зре­ния ведения хозяйственной деятельности в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятель­ный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной дея­тельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использо­вать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны для выполнения возложенных на них общественных функций.

 В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности по сво­ей природе общественны. В этом смысле муниципальное хозяйство пред­ставляет собой своеобразное акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования, а «выпла­ты дивидендов по акциям» производятся в виде предоставления обще­ственно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства: ведь жители являются одновре­менно и заказчиками услуг, оказываемых по их поручению органами местного самоуправления, и коллективными собственниками муници­пального имущества.

Вместе с этим органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, выполняющего государственные поруче­ния, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых централизованными государственными структурами невозможно: производство различных услуг, отнесенных к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со сторо­ны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Кроме того, органы управления муниципальным хозяйством дей­ствуют и как заказчик тех услуг, которые отнесены к ведению муници­палитета, но не могут быть произведены предприятиями муниципаль­ной собственности.

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государ­ственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства — общественным характером использования результатов деятельности.

Структура муниципального хозяйства.

Рассмотрим структуру муниципального хозяйства и приведем клас­сификацию связей, которые возникают внутри муниципального хозяй­ства между его элементами.

Методика, предложенная для определения понятия «муниципаль­ное хозяйство», базируется на том, что:

1. муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муници­пального образования;

2. деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреж­дениями, направлена на удовлетворение общественных интересов;

3. поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность - органы местного самоуправления.

Исходя из вышесказанного, основной признак, по которому мож­но классифицировать элементы муниципального хозяйства,— роль и место данного элемента в реализации общественных интересов.

С этой точки зрения можно выделить следующие элементы:

- муниципальные предприятия, деятельность которых полностью подчинена интересам населения муниципального образования;

- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично свя­зана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;

- органы местного самоуправления.

Роль каждого из этих элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных инте­ресов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (доб­ровольного по форме) принуждения. Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию — регулируют деятельность двух пре­дыдущих элементов в интересах населения муниципального образова­ния.

При построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопро­сам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муници­пальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, а прибыль, полученная в результате их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Следовательно, иметь хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно для муниципального хозяйства.

Однако, для муниципальных предприятий, производящих социальные услуги, не свойственна ориентация на получение прибыли, ведь это означает зарабатывание средств для бюджета на слабообеспе­ченных категориях населения. Если муниципальные предприя­тия производят конкурентоспособную продукцию и высоко прибыль­ны, то они могут и должны быть выгодно проданы частным предпри­нимателям, поскольку требуют постоянной заботы о сохранении конкурентных позиций бизнеса и инвестирования в его развитие, что не соответствует целям муниципального управления.

Таким образом, в структуре муниципального хозяйства должны доминировать организации, предприятия и учреждения, которые про­изводят социально значимые услуги и продукцию. Деятельность этих предприятий нуждается в координации, чем на практике и занимаются органы местного самоуправления.

Управление муниципальным хозяйством

Содержание управленческой деятельности органов местного само­управления разделяется на два направления: властное и экономическое, т.к. методы деятельности этих органов по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъек­тов хозяйственной деятельности, с которыми они вынуждены контак­тировать.

Основные сферы жизни муниципального образования — произ­водственно-экономическая, социально-психологическая и духовно-иде­ологическая. Соответственно им различают четыре вида управления:

- управление производством;

- экономическое управление;

- социально-политическое управление;

- управление духовной сферой жизни территории.

Этим видам управления соответствуют следующие виды управ­ленческих отношений:

1. производственно-управленческие;

2. экономические;

3. отношения социально-политической организации населения;

4. отношения духовной организации населения.

В реальной деятельности в процессе муниципального управления эти виды отношений выступают в единстве, основу которого составля­ют экономические отношения и отношения, складывающиеся при управлении социальными процессами. В связи с этим, правильнее разделить управленческую деятельность муници­палитета на хозяйственно-экономическую и социально-политическую составные части.

Субъекты хозяйственной деятельности можно разделить:

- на муниципальные предприятия и учреждения;

- предприятия и учреждения иных форм собственности. Естественно, что права органов местного самоуправления в отно­шении этих групп и методы управления ими будут различными. Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отно­шении принадлежащего ему предприятия; права же на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть стро­го регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуп­равления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Для муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Органы местного самоуправления при управлении муниципальны­ми предприятиями выступают и как субъект хозяйственной деятельно­сти, и как субъект, наделенный законным правом регулировать эту деятельность на своей территории. В процессе координации деятельности субъектов муниципального хозяйства органы местного самоуправления должны решать вопросы как общего взаимодействия с хозяйствующи­ми субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений — для муниципаль­ных предприятий и учреждений. Конечной целью всегда является реа­лизация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

Следовательно, основной вид хозяйственной деятельности орга­нов местного самоуправления — это подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Таким образом, — это деятельность органов местного самоуправления, направленная на реа­лизацию общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Такое управ­ление должно в обязательном порядке включать не только цель деятель­ности, но и ее формы, определяемые законом.

Муниципальное хозяйство имеет двойственную природу: муни­ципальный служащий должен обладать как знаниями, необходимыми для управления хозяйственно-экономической деятельностью (эти функ­ции близки к предпринимательству), так и умением распоряжаться полученными средствами, реализуя общественные интересы (эти функ­ции имеют характер, родственный государственной службе).