По какой причине законодатель не установил особые процедуры введения чрезвычайного положения в зависимости от оснований введения режима?

В предыдущей части монографии мы отмечали в качестве достоинства предыдущих законов о чрезвычайном положении учет оснований введения режима при его введении. Очевидно, что при возникновении чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера никакой угрозы ни правам или свободам человека и гражданина, ни конституционному строя России нет. Нет и насильственных действий, которые создавали бы непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Но все это возможно при возникновении чрезвычайных ситуаций криминального характера, указанных в п. "а" ст. 3 Федерального закона "О чрезвычайном положении".

Отсюда следует сделать важный вывод о том, что в целях оперативности реагирования на чрезвычайные ситуации, повышения результативности и эффективности действий органов государственной власти по ликвидации угроз и последствий чрезвычайной ситуации, необходимо максимально сократить время от возникновения ситуации до начала этих действий. А для этого необходимо передать органам государственной власти часть полномочий еще до введения чрезвычайного положения.

Очевидно, что потребуется изменить и ст. 72 Конституции России, добавив п. "п" следующего содержания: "В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится введение чрезвычайного положения по основаниям природного и техногенного характера".

Заканчивая часть монографии, посвященную процедуре введения чрезвычайного положения, отметим, что в соответствии с Законом "О чрезвычайном положении" указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно обнародуется по каналам радио и телевидения, а также незамедлительно официально опубликовывается.

Статья 10 Закона устанавливает процедуру отмены чрезвычайного положения. При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. Что касается отмены чрезвычайного положения, введенного органами государственной власти на территории субъекта России, то им необходимо предоставить и право отменять его.

И еще одна проблема, решить которую мы уже предлагали много лет назад <1>, но законодатель так и не принял нашего предложения. Но оно актуально и сегодня. Речь идет о промежуточном <2>, более мягком, чем чрезвычайное положение, режиме, условия функционирования органов государственной власти в котором будут отличаться и от чрезвычайных, и от повседневных. Такой мягкий режим следует закрепить законодательно. На наш взгляд, необходимо принять Федеральный закон "О противодействии чрезвычайным ситуациям криминального характера". Тем самым мы не только сможем решать проблемы, с которыми мы ранее сталкивались, особенно на Северном Кавказе, связанные с использованием ограничительных и запретительных мер вне введения чрезвычайного положения. Этот Закон должен занять место, подобное Закону "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Он должен стать базовым законом в области противодействия чрезвычайным ситуациям криминального характера.

--------------------------------

<1> См.: Старостин С.А. МВД России в системе защиты от чрезвычайных ситуаций: Монография. Рязань, 2004.

<2> Аналог такого режима установлен для сил и средств защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера п. 24 и 28 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" - это режим повышенной готовности - промежуточный режим между режимом повседневной деятельности и режимом чрезвычайной ситуации.

 

§ 4. Правовые гарантии деятельности органов

исполнительной власти в условиях чрезвычайного положения

 

Ранее в настоящем исследовании мы не раз отмечали, что основное содержание режима чрезвычайного положения состоит в установлении в связи с чрезвычайной ситуаций ограничений прав и свобод граждан, а также в увеличении объема полномочий и возникновении специфических задач у органов государственной власти. В организационном плане это требует применения определенных механизмов, которые бы обеспечивали реализацию вводимых мер.

Институт чрезвычайного положения в сегодняшнем правовом регулировании позволяет нам найти обоснованный подход к определению обстоятельств и мер вмешательства государства при обеспечении прав и свобод граждан. Но для того, чтобы этот институт работал эффективно, недостаточно законодательно определить круг принимаемых чрезвычайных мер и создаваемую для руководства ими систему управления. Необходимы гарантии, которые бы, с одной стороны, облегчали органам государственной власти реализацию возложенных на них функций, с другой - удерживали бы их деятельность в определенных границах.

Исследуя вопрос правовых гарантий режима чрезвычайного положения, необходимо обратиться к проблеме их эффективности. Вопрос состоит в том, насколько эффективной может быть практика предупреждения, противодействия и ликвидации последствий ЧС. Этот вопрос очень важен в прогностическом плане. В настоящем исследовании мы неоднократно отмечали, что чрезвычайные ситуации могут отличаться высокой скоростью протекания и развития опасных процессов, различной степенью тяжести последствий.

Важно знать и понимать природу правового регулирования, его пределы и условия функционирования и эффективности. Право выступает в качестве мощного рычага преобразования общественных отношений, но при условии, когда достаточно ясно представляется, каким путем, с помощью каких средств правовые требования, нормативные предписания законов и иных нормативных актов переводятся в социальное поведение на всех уровнях его действия <1>.

--------------------------------

<1> Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. N 10. С. 37.

 

Эффективность правовых норм в науке часто полностью или частично отождествляется с оптимальностью, правильностью, обоснованностью самих норм права, их целесообразностью и результативностью, реализацией необходимой правовой возможности <1>. Это понятие определялось часто через потенциальную способность правового решения оказывать влияние на общественные отношения в определенном направлении (А.С. Пашков, Д.М. Чечот), содействовать достижению желаемой цели (М.Д. Шаргородский), обеспечивать достижение социально полезной и объективно обоснованной цели (В.А. Козлов) <2>.

--------------------------------

<1> Фаткулин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 318.

<2> См.: Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев [и др.]. М., 1980. С. 23 - 24.

 

Установление пределов ограничений прав и свобод человека и гражданина при введении чрезвычайного положения во многом зависит от целей введения режима. Мы согласны с К.В. Шундиковым, что юридическая цель есть идеально предполагаемая и гарантированная государством модель какого-либо социального состояния или процесса, к достижению которой при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правореализаторской деятельности <1>. Это в полной степени имеет отношение к режиму чрезвычайного положения.

--------------------------------

<1> Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 11.

 

Очевидно, что степень ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения обусловлена степенью юридической ответственности, установленной за нарушение установленных указом норм о введении режима чрезвычайного положения.

О.С. Рогачева прямо называет цели административной ответственности критериями эффективности норм административно-деликтного права, относя к их числу:

1) предупреждение совершения новых административных правонарушений правонарушителями (частная превенция);

2) предупреждение совершения новых административных правонарушений иными лицами (общая превенция);

3) разрешение дела на основе соблюдения принципа законности, т.е. лицо привлекается к административной ответственности на основании и в порядке, которые предусматриваются законами;

4) всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, вынесение законного решения по делу об административном правонарушении;

5) обеспечение исполнения вынесенного постановления;

6) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений <1>.

--------------------------------

<1> Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: Монография. Воронеж, 2011. С. 293.

 

Как видим, в качестве целей юридической ответственности чаще всего указываются: предупреждение правонарушений; сдерживание потенциального правонарушителя; побуждение правонарушителя выполнить надлежащим образом свои обязанности; создание упорядоченного состояния общественных отношений, их урегулированность, а также защита правопорядка; снижение уровня правонарушений; воспитание активной гражданской позиции, вытеснение из сознания граждан правового нигилизма; наказание правонарушителей; восстановление общественных отношений.

Все это в полной степени относится к обеспечению режима чрезвычайного положения.

В тесной взаимосвязи с целями находятся функции юридической ответственности. С.С. Алексеев указывает, что главной, основной функцией юридической ответственности является штрафная, карательная, потому что она направлена на частную и общую превенцию правонарушений и играет "существенную роль в воспитании, переделке сознания людей" <1>. Эту мысль поддерживает А.С. Дугенец, утверждая, что воспитательная функция на современном этапе реализуется посредством усиления наказания, повышения роли и места административной ответственности в системе общественных отношений <2>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. М., 1982. С. 374.

<2> Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.

 

И.А. Галаган предлагает все функции юридической ответственности разделять на две большие группы: организационные и специальные. К первым предлагается относить такие функции, как защита общества, государства и личности от правонарушений; правовосстановительные, идеологические, педагогические, психологические. Среди специальных функций исследователь выделяет штрафную, карательную функцию; исправление, перевоспитание виновного в правонарушении <1>.

--------------------------------

<1> Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование): Монография. Воронеж, 1970. С. 133 - 134.

 

Если детально анализировать предусмотренные ст. 22 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" составы административных правонарушений, можно сказать следующее. Из их содержания видно, что основные цели административной ответственности в данном случае состоят не столько в правовой защите общества от правонарушений и повышении правосознания населения, сколько в соблюдении нового порядка организации общественной жизни, который устанавливается с введением чрезвычайного положения.

Эти цели условно можно разделить на две категории: 1) поддержание особого режима охраны общественного порядка, призванного не допустить эскалацию чрезвычайной ситуации в первую очередь в социально-политическую сферу; 2) обеспечение мероприятий по экономической и трудовой мобилизации.

Если говорить о необходимости установления административной ответственности за нарушения правопорядка - в повседневных условиях или же в условиях чрезвычайной ситуации, - здесь ситуация достаточно ясная. Выявление административных правонарушений и привлечение к ответственности являются одним из обязательных элементов деятельности по охране общественного порядка <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная / Под ред. А.П. Коренева. М.: ЩИТ-М; МЮИ МВД России, 2001; Попов В.В. Правовые и организационные вопросы деятельности участковых инспекторов милиции по предотвращению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 1999; Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Майле А.Д. Охрана общественного порядка. М.: Академия МВД России, 2007 и др.

 

Мы сосредоточим внимание на проблеме трудовой и экономической мобилизации. Установление обязательной трудовой повинности для населения в условиях бедствия является безусловным правом государства. Конвенция о защите прав человека и основных свобод, запрещая рабство и принудительный труд, содержит вместе с тем оговорку: термин "принудительный или обязательный труд" не включает в себя: всякую службу, обязательную в случае чрезвычайного положения или бедствия, угрожающего жизни или благополучию населения (п. "c" ч. 3 ст. 4); всякую работу или службу, являющуюся частью обычных гражданских обязанностей (п. "d" ч. 3 ст. 4).

Понятие "гражданская обязанность" в данном случае не связано с одноименным институтом гражданского права. Оно восходит к понятию гражданского долга, который следует понимать как необходимость поступка, существующую у гражданина из уважения к государству, которому он принадлежит. Эту позицию подтверждает международная практика. Так, согласно документам Международной организации труда к обычным гражданским обязанностям членов коллектива относятся мелкие работы общинного характера, выполняемые для прямой пользы коллектива <1>.

--------------------------------

<1> Конвенция N 29 Международной организации труда "Относительно принудительного или обязательного труда" (принята в г. Женеве 28 июня 1930 г. на 14-й сессии Генеральной конференции МОТ) // Ведомости ВС СССР. 1956. N 13. Ст. 279.

 

В свою очередь, Европейский суд по правам человека, осуществляя разбирательство по делу "Зарб Адами против Мальты", к обычным гражданским обязанностям отнес принудительное выполнение функций присяжного заседателя. При этом суд отметил, что привлечение к административной ответственности за невыполнение гражданской обязанности является правомерным: "Заявитель не предлагал добровольно своих услуг присяжного заседателя, а его неявка в суд привела к наложению на него штрафа, который мог быть заменен наказанием в виде лишения свободы. Ввиду тесной связи с обязанностью выполнять функции присяжного заседателя обязанность выплатить штраф также попадает в сферу действия подпункта "d" пункта 3 статьи 4 Конвенции (о защите прав человека и основных свобод)" <1>.

--------------------------------

<1> Информация о Постановлении ЕСПЧ от 20 июня 2006 г. по делу "Зарб Адами (Zarb Adami) против Мальты" (жалоба N 17902/02) // СПС "КонсультантПлюс".

 

Институт мобилизации трудовых ресурсов происходит из военной сферы. В условиях войны всегда присутствуют ограничения в труде. Подобные ограничения, к примеру, осуществлялись в годы Первой мировой войны в воюющих странах - в Германии, Англии, Франции. В России также была введена трудовая повинность для крестьян. Позже она существовала в годы Второй мировой войны в России, Германии и ряде других стран.

В мирное время потребность во введении обязательного труда возникает в связи с природным, социальным, техногенным бедствием, если экономика конкретного региона или всей страны приведена этим бедствием в критическое состояние. Это чрезвычайная мера, но механизм ее претворения в жизнь должен быть дифференцированным в зависимости от сложности ситуации, в которой она применяется (в том числе от степени разрушений, размера причиненного ущерба или масштаба планируемых восстановительных мероприятий).

В настоящее время имеются исследования, которые показывают, что обязательный труд редко бывает производительным. Теленкова О.В., проводившая исследование трудовой повинности в России в годы Гражданской войны 1917 - 1921 гг., отметила следующее. В те годы трудовые мобилизации, разнообразные по своим видам, являлись целенаправленной государственной политикой. Проводимые вначале для нужд оборонной промышленности, они к 1920 г. охватили практически все население страны. Основными методами системы трудовой повинности являлись милитаризация труда, создание трудовых армий, а для крестьянства - трудовой гужевой налог. Людей отвлекали от привычного труда и направляли на малоквалифицированные работы.

Кризис принудительной системы труда проявился в конце 1920 - начале 1921 г., что нашло отражение в низкой производительности труда. Кроме того, население в большинстве не поддерживало политику трудовой повинности Советского государства и всячески пыталось уклониться от трудовых мобилизаций. Государству пришлось навязывать ее силой. Кроме профсоюзов и Народного комиссариата труда, которым поручалось проведение трудовой повинности, Советское государство вынуждено было создать специальные органы, наделенные силовыми функциями для проведения этой системы в жизнь <1>.

--------------------------------

<1> Теленкова О.В. Трудовая повинность в годы Гражданской войны: октябрь 1917 - март 1921 г.: Дис. ... канд. юрид. наук. Смоленск, 2004.

 

Возвращаясь к вопросу эффективности административной ответственности, ее цели следует разделить на позитивные и негативные. К позитивным целям относится создание упорядоченного состояния общественных отношений; обеспечение правомерного поведения, воспитание граждан в духе уважения к праву, активной гражданской позиции, то есть общая превенция противоправного поведения. К негативным - кара нарушителя, восстановление социальной справедливости, воспитание, снижение и стабилизация уровня правонарушений (частная превенция правонарушений).

Для определения эффективности примененного административного наказания необходимо установить: 1) изменилось ли в лучшую сторону поведение подвергнутого наказанию лица и иных лиц (потенциально могущих быть подвергнутыми такому же наказанию); 2) роль примененного (потенциально примененного) наказания в поведении рассмотренных лиц. О достижении поставленной цели позволяет судить также состояние рецидивной административной деликтности. Однако применительно к институту чрезвычайного положения проведение подобного исследования достаточно сложно. Режим чрезвычайного положения имеет временный и исключительный характер, его введение массово не распространено. По этой причине составить системное представление об административной деликтности, связанной с нарушением норм законодательства о чрезвычайном положении, затруднительно.

Кроме того, следует предположить, что, устанавливая административную ответственность за уклонение гражданина от участия в общей мобилизации для устранения последствий чрезвычайной ситуации, уклонение без уважительных причин от перевода на другую работу, от сверхурочных работ, нарушение трудовой дисциплины и недобросовестное выполнение работы в условиях чрезвычайного положения, законодатель не имеет своей целью проведение карательной политики.

Эта мера имеет общепревентивную направленность и необходима для того, чтобы распространить среди населения модель позитивной активности в условиях бедствия. Население в данном случае рассматривается как резерв сил и средств, которые могут быть задействованы в целях режима чрезвычайного положения в дополнение к силам и средствам органов исполнительной власти. Поэтому основной задачей в таких условиях следует считать не борьбу с административной делинквентностью, а выстраивание взаимодействия между населением и исполнительными органами.

Принуждение не всегда является эффективным средством для того, чтобы создать требуемую модель поведения. Фактором повышения эффективности норм законодательства является поиск и выбор надлежащих правовых средств. В.И. Никитинский отмечал, что соответствие избранных правовых средств цели - необходимая предпосылка эффективности правовой нормы, а неправильный выбор средств достижения правовых целей может исказить смысл и значение последних <1>.

--------------------------------

<1> Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 40.

 

По справедливому мнению профессора И.В. Максимова, "правильное определение целей административного наказания в законе предполагает теоретическое изыскание не только вопроса о том, какие цели должны ставиться перед таким наказанием, но и какие цели ставиться не должны в силу того, что не могут быть достигнуты с помощью административного наказания. Верное решение таких проблем послужит "умножению" эффективности административно-деликтного закона и практического его применения" <1>.

--------------------------------

<1> Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009. С. 176.

 

Административная ответственность по своему существу является правовым ограничением, назначением которого является снижение нежелательной активности людей. В том случае, когда человека необходимо побудить к определенным действиям, целесообразно использовать правовые стимулы. А.В. Малько обоснована теория, где раскрывается сущность правовых стимулов и правовых ограничений как основных правовых регуляторов человеческой деятельности. Эта теория рассматривает правовые средства в информационно-психологическом аспекте: на мотивацию поведения личности воздействуют не нормы права, договоры или правоприменительные акты, а те конкретные меры информационно-психологического воздействия, которые в них содержатся.

Это субъективные права и обязанности, льготы и приостановления, поощрения и наказания и т.п., которые, в свою очередь, трансформируются в правовые стимулы и правовые ограничения. Именно стимулы и ограничения в конечном счете являются значимыми для поведения, связанными в буквальном смысле с ценностью, на которую ориентируется интерес субъекта. "Стимулы и ограничения регулируют деятельность и в социальной системе, где "энергия" в основном проявляется в форме активности людей. Влиять на данную активность можно через интересы, путем распределения материальных, социальных и духовных ценностей. Если главным для человека выступают его интересы и те ценности, которые способны их удовлетворить, то основные усилия в социальном управлении должны быть направлены на упорядочение связей "интересы - ценности", проявляющихся в общественных отношениях" <1>.

--------------------------------

<1> Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. N 3. С. 134 - 147.

 

Представляется, что в Закон о чрезвычайном положении необходимо внести изменения относительно механизма привлечения граждан и организаций к участию в работах по ликвидации последствий бедствия. В частности, целесообразно ввести норму, предусматривающую возможность поощрения граждан, проявивших особые заслуги в данном направлении, а также виды таких поощрений (единовременная денежная выплата, премия, благодарность, награждение почетной наградой и т.п.).

Существенное значение в качестве правовой гарантии режима чрезвычайного положения, наряду с прямым предписанием Закона об обязанности граждан выполнять требования сотрудников исполнительной власти, установлением административной ответственности за невыполнение требований чрезвычайного законодательства, имеет вопрос правовой защищенности.

Осуществляя меры режима чрезвычайного положения, которые связаны, с одной стороны, с опасностью, риском для жизни и здоровья, с другой - с необходимостью применения физической силы, специальных средств и оружия, причинения вреда здоровью граждан и повреждения их имущества, сотрудники государственных органов должны быть уверены в том, что их деятельность защищена. Правовая защищенность - это соответствие правовой и нормативной базы деятельности органов исполнительной власти объективным условиям и задачам этой деятельности. Она определяет уровень правового обеспечения профессиональной деятельности сотрудника и возможности его правовой защиты при решении им профессиональных задач или личных проблем, связанных с данной деятельностью. Здесь особо важна правовая защищенность сотрудника при его действиях по защите своей жизни, здоровья, чести и достоинства в процессе профессиональной деятельности.

Следует обратить внимание, что гарантии правовой защищенности сотрудников полиции и национальной гвардии связываются именно с выполнением служебных обязанностей. Федеральные законы "О полиции" (ст. 12) и "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (глава 2) определяют круг этих обязанностей.

Участие в осуществлении мер режима чрезвычайного положения прямо установлено в п. 29 ст. 12 Федерального закона "О полиции": сотрудники полиции обязаны участвовать в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Добавим к этому и норму, установленную п. 7 этой же статьи: полицейские обязаны принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий.

Значительно большие полномочия для военнослужащих (сотрудников) национальной гвардии при обеспечении ими режима чрезвычайного положения установлены Федеральным законом 2016 г. "О войсках национальной гвардии Российской Федерации". Они вправе временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, плавучих средств (судов) и пловцов на акватории, осуществлять их досмотр в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан; использовать в неотложных случаях транспортные средства, принадлежащие организациям, транспортные средства и плавучие средства (суда), принадлежащие организациям или гражданам, для проезда к месту ЧС, для доставления в медицинские организации лиц, нуждающихся в скорой медицинской помощи, а также для преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, и доставления их в полицию.

Военнослужащие имеют право не допускать граждан в целях защиты их жизни, здоровья и имущества на отдельные участки местности и объекты; обязывать их покинуть указанные участки местности и объекты; беспрепятственно пользоваться в служебных целях линиями, каналами и средствами связи, принадлежащими организациям (за исключением линий, каналов и средств связи, принадлежащих дипломатическим представительствам, консульским учреждениям иностранных государств и представительствам международных организаций).

Военнослужащие вправе безвозмездно получать от организаций информацию, необходимую для исполнения своих служебных обязанностей; осуществлять проверку у граждан документов, удостоверяющих их личность, при наличии данных о том, что у граждан имеется оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, специальные средства, производить личный досмотр граждан, досмотр их вещей, жилых и иных помещений, транспортных средств, плавучих средств (судов).

Они имеют право задерживать граждан, нарушивших правила комендантского часа, установленные в соответствии с федеральным законодательством, до его окончания, а лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность, задерживать до установления их личности, но не более чем на срок, предусмотренный федеральным законодательством, с последующим их доставлением в полицию; принимать неотложные меры по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, при обеспечении режима чрезвычайного положения, в том числе на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры.

Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не столь подробно освещает этот вопрос. Он не содержит нормы, которые бы определяли перечень органов исполнительной власти, специально уполномоченных на выполнение задач в условиях чрезвычайного положения, полицейских и военнослужащих национальной гвардии. Закон лишь определяет силы и средства, в том числе дополнительные, необходимые для обеспечения режима ЧП, порядок их привлечения для его обеспечения. Но ст. 21 этого Закона определяет дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении режима ЧП.

Рассматривая в системном единстве нормы Федеральных законов "О полиции", "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" и Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", есть основания предполагать, что в условиях чрезвычайного положения к числу служебных обязанностей сотрудников полиции могут быть причислены те из них, которые сопряжены с борьбой с преступностью, охраной общественного порядка, охраной исправительных учреждений, борьбой с пожарами, осуществлением регистрационно-учетных и иных функций. Иными словами, круг обязанностей полиции при введении чрезвычайного положения остается прежним, изменения касаются лишь режима функционирования - повседневный режим сменяется усиленным.

Такой подход следует из толкования норм законов, однако он не вполне соответствует действительности, поскольку "отсекает" часть обязанностей, фактически выполняемых органами полиции в условиях чрезвычайных ситуаций. Сюда относится участие в проведении эвакуационных мероприятий, спасение пострадавших от бедствия и оказание им первой помощи, оцепление зоны чрезвычайной ситуации и т.п. Эти функции зачастую сопряжены с опасностью, риском для жизни и здоровья, поскольку реализуются в эпицентре бедствия или в непосредственной близости от него, и тот факт, что они находятся за пределами действия гарантий правовой защищенности сотрудников полиции, является недопустимым.

 

Глава II. ИНТЕГРАЦИЯ РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

В СИСТЕМУ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ

 

§ 1. Правовое регулирование и организация

государственного управления при чрезвычайных ситуациях

 

Одним из главных направлений совершенствования деятельности органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения является создание научно обоснованной концепции "чрезвычайного" законодательства, которая бы придала ему необходимую системность, помогла выработать стратегические и тактические приоритеты законотворчества в этой области, определить последовательность принятия и совершенствования необходимых законов исходя из потребности граждан и общества в целом.

В последние годы в специальной научной литературе появилось значительное количество публикаций, в различной степени касающихся проблемы нормативно-правового регулирования деятельности органов государственной власти, общественных объединений, граждан в чрезвычайных ситуациях. Заслуживают внимания исследования, осуществленные Андриченко Л.В., Гончаровым И.В., Домриным А.Н., Мелехиным А.В., Пчелинцевым С.В., Сивицким В.А., Чертковым А.Н., Шубертом Т.Э. и др.

Что касается нормотворческой работы, то за последние пять лет в сфере противодействия чрезвычайным ситуациям принято значительное количество федеральных законов, указов Президента России, постановлений Правительства России, значительное количество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Столь активная нормотворческая деятельность в рассматриваемой области, по мнению автора, не снижает актуальности проблемы. С одной стороны, при значительном количестве нормативных правовых актов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ощущается острая нехватка федеральных норм в части, касающейся чрезвычайных ситуаций криминального характера. С другой - существует достаточное количество нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в первую очередь МВД России, охватывающих множество криминальных чрезвычайных ситуаций, но, по сути, в них не в полной степени урегулировано участие органов исполнительной власти в противодействии чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера.

Основная причина такого положения состоит в недостаточном межведомственном взаимодействии субъектов защиты населения от ЧС криминального и природного и техногенного характера: МВД России в большей степени заинтересовано в исполнении своих функций и выполнении задач, а действия в условиях ЧС природного и техногенного характера лишь их участие в ликвидации ЧС. Причем участие в смысле только лишь исполнения своих повседневных функций, но только в иных условиях. То же самое можно сказать и о МЧС России, которое не очень-то интересуют их действия при возникновении ЧС криминального характера.

Юридической базой для всей системы законодательства в исследуемой области является Конституция России, что в определенной мере обеспечивает целостность, взаимную согласованность нормативных правовых актов всех уровней, общность их исходных принципов. Статусными, базовыми нормативными правовыми актами Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Федеральные же законы охватывают конкретную сферу общественных отношений.

На сегодняшний день сложилась ситуация, когда не только не существует целостной системы "чрезвычайного" законодательства, но и правовое регулирование охватывает только часть общественных отношений, связанных с противодействием чрезвычайным ситуациям <1>. Для подтверждения этого факта рассмотрим только некоторые нормативные правовые акты, принятые и вступившие в действие в последние годы.

--------------------------------

<1> Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство в системе законодательства Российской Федерации // Юриспруденция. М.: Изд-во РГГУ, 2002. N 2. С. 20 - 35.

 

Конституция России отражает те изменения, которые произошли в экономике, политике, идеологии России в период развертывания реформ. Она закрепляет права и свободы гражданина, органически включает их во все остальные конституционные институты, создает структуры, процедуры и нормы, необходимые для их защиты.

Согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности (п. "б" ст. 72); по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (п. "д"); меры по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (п. "з"). Правительство Российской Федерации (ст. 114), органы местного самоуправления (ст. 132) осуществляют охрану общественного порядка, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и борьбе с преступностью.

Согласно экспертным оценкам, Конституция РФ предусматривает принятие не менее 16 федеральных конституционных законов. В соответствии с федеральным конституционным законодательством <1> Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, принципами деятельности которого являются верховенство Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, народовластие, федерализм, разделе<