Вопрос Развитие профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в истории российского государства.

В России забота о беспризорных детях на протяжении веков являлась нормой общественной жизни и в зависимости от конкретных исторических личностей и периодов получала свое распространение как в государственных делах, так и в народных традициях.

В языческой Руси существовала традиция, которая предписывала заботиться о сиротах всей общиной славян. Возникновение государственной заботы о детях-сиротах появляется на Руси с принятием христианства. Статья 99 Русской Правды говорила об обязанности опекунов «печаловаться» о сиротах. Термин «печаловаться» означал заботу по воспитанию сирот, покровительство тем, кто не может о себе сам заботиться [3].

В годы правления Ивана IV Грозного забота о сиротах поручается государственным учреждениям. Так, был создан Патриарший приказ, в ведение которого были переданы сиротские дома. Стоглавый собор 1551 года предписывал каждой церкви открывать так называемое училище «для наставления детей грамоте», а также создавать богадельни для нищих и немощных. Сквозь всю эпоху правления Ивана Грозного проходит педагогический принцип «воспитания в добром наказании». Родителям надлежало детей «любить и беречь и страхом спасать; уча, и наказуя, и рассуждая раны возлагать»[4]. В сиротских домах широко применялись телесные наказания.

До Соборного уложения, которое было принято в 1649 году в Москве с одобрения царя Алексея Михайловича Романова, в законодательстве, регламентирующем уголовно-правовые отношения, было записано: «...чтобы Московского государства всяких чинов людям от большого до меньшого... суд и расправа была во всяких делах всем равна» [5], что в целом уравнивало положение подростков со взрослыми в уголовном процессе и устраняло возможность существования особого привилегированного положения малолетних правонарушителей.

В последующие годы государство впервые на высшем законодательном уровне повсеместно на территории Московского централизованного государства устанавливает, что субъектами преступления признаются лица, принадлежащие ко всем сословиям, но не моложе семи лет.

В определенной степени тождественные черты с ныне действующими государственными органами, принимающими коллегиальные решения об административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей, имели так называемые «совестные суды», учрежденные в 1775 году Екатериной II, которым были переданы все дела о малолетних правонарушителях.

До введения совестных судов новая систематизация уголовно правовых норм производилась в 1715 году при создании Петром I Артикула воинского. Несмотря на то, что к смягчающим обстоятельствам по данному правовому акту относилось малолетство преступника, крайне низкий возраст уголовной ответственности, обилие квалифицирующих признаков и чрезмерно жесткие санкции зачастую приводили к тому, что общие суды выносили суровые приговоры и назначали несовершеннолетним такие наказания, как каторжные работы и даже смертная казнь.

Прогрессивным этапом развития законодательства применительно к содержанию несовершеннолетних под стражей является первый общегосударственный акт в этой области — «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных» 1832 года. Все осужденные по нему были разделены на три разряда: важных, маловажных и бродяг. Каждый разряд должен был содержаться в отдельном помещении. Кроме этого, запрещалось содержание женщин в одном помещении с мужчинами, а несовершеннолетних и малолетних — со взрослыми и старыми.

«Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 года признавало, что дети от 7 до 10 лет не подвергались определенному в законах наказанию, а отдавались родителям или благонадежным родственникам для домашнего исправления. Период детства, таким образом, устанавливался до 10 лет. Период отрочества (от десяти до семнадцати лет) подразумевал замену для подростков наказания только в случае признания их обладающими вменяемостью. Рядом с отрочеством Уложение ставило юность (от семнадцати до двадцати одного года), которая признавалась только причиной уменьшения ответственности. Еще в том же нормативном документе 1845 года — «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» — впервые в законодательстве нашего отечества комплексно по всей стране появляются заменяющие наказание для малолетних так называемые исправительные приюты.

Большое количество детей, нуждающихся в помощи, детей - сирот и беспризорных, правонарушителей появилось в годы войн и междоусобиц. В это тяжелое время основную заботу о таких детях взяла на себя церковь, которая выполняла воспитательную, образовательную функции, а также осуществляла лечение детей, оставшихся без родителей.

В XIX веке создаются частные приюты, а также попечительские советы и другие благотворительные общества. Создается система управления подобными учреждениями. В Москве и Петербурге такими учреждениями управляют советы, а в губернских и уездных городах - попечительства. Во второй половине XIX века появляется еще вид воспитательных заведений — так называемые трудовые колонии.

В 1909 году официально признается приоритетным направлением деятельности учреждений для малолетних преступников – воспитание [6].

В 1910 году в Санкт-Петербурге был создан первый специализированный судебный орган по делам малолетних. Серьезного внимания заслуживает организация при Санкт-Петербургском особом суде попечительской части, которая включала в себя положительно характеризующихся взрослых лиц (попечителей), разбирающихся в педагогике и психологических особенностях личности несовершеннолетних правонарушителей и призванных обеспечить процесс эффективной ресоциализации и реабилитации подростка. Как помощник судьи попечитель, владея основами уголовного, семейного, «школьного» права, выполнял функции по сбору сведений о личностных особенностях несовершеннолетнего, совершившего противоправное деяние, его образе жизни, окружении, которое могло повлиять на формирование его противоправных намерений. Специализированные суды для малолетних правонарушителей просуществовали до Великой Октябрьской революции 1917 года.

Ст. 1 декрета Совета народных комиссаров «О комиссиях для несовершеннолетних» от 14 января 1918 года[8] указывала, что «суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних упраздняются», а в соответствии со ст. 2 «дела о несовершеннолетних обоего пола до 17 лет, замеченных в деяниях общественно опасных, подлежат ведению комиссии о несовершеннолетних», которая могла применить одну из двух мер: либо освободить несовершеннолетнего правонарушителя от уголовной ответственности, либо направить его в «одно из убежищ — детский дом, коммуну, приют или приемник Народного Комиссариата общественного призрения соответственно характера деяния» [9].

5 марта 1920 года по губерниям было разослано постановление Народного комиссариата образования, в котором указывалось на необходимость создания специальной детской милиции, скорейшей организации бесплатного питания беспризорников, их лечения, организации приемников, потому что все это «должно заменить крайне вредное помещение детей в общие участки милиции».

Начавшаяся Гражданская война, эпидемии и голод 1917— 1918 годов привели к возникновению массовой беспризорности среди детей. В связи с этим требовалось изъятие данных несовершеннолетних с улиц и создание нормальных условий для их существования. Для этих целей в декабре 1919 года в Петрограде Народным комиссариатом просвещения было организовано новое учреждение для временного содержания беспризорных и склонных к правонарушениям несовершеннолетних — Центральный карантинно-распределительный детский пункт (ЦКРДП), призванный оказывать первую как доврачебную, так и социальную помощь нуждающимся детям.

Одним из ключевых моментов в развитии уголовно-правовой мысли и уголовного законодательства явилось принятие в 1919 году Народным комиссариатом юстиции «Руководящих начал по уголовному праву РСФСР», ст. 13 которых устанавливала, что несовершеннолетние в возрасте до 14 лет не подлежат суду и наказанию. В отношении указанной возрастной категории могут быть применены только воспитательные меры.

В 1920 году на основании совместного решения Наркомат юстиции и Наркомат просвещения приступили к созданию «реформаториев» для несовершеннолетних правонарушителей, к которым применялись меры судебного наказания. В зависимости от особенностей режима и контингента воспитанников они именовались колониями, детскими и трудовыми домами, институтами социального воспитания, коммунами. В начале 20-х годов трудовые коммуны создавались и в системе органов государственной власти.

В годы советской власти основную функцию содержания и обучения детей-сирот взяла на себя система интернатов (учреждений интернатного типа). При каждом органе народного образования были созданы отделы социально-правовой охраны несовершеннолетних (СПОН), в структуру которых входили стол опеки, детский адресный стол, юрисконсультская часть и комиссия по делам несовершеннолетних («комнес»).

Кроме того, существовали детские социальные инспекции, которые проводили облавы на беспризорников, обследовали условия содержания детей в приютах, несли дежурства в местах скопления беспризорных. Но их работа была малоэффективной. На фоне этого возникла система органов, которые должны были заниматься рассмотрением дел о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, — комиссия по делам несовершеннолетних, которая осуществляет свои функции и сегодня.

Следующим важным историческим шагом на пути улучшения жизни детей стал декрет от 10 февраля 1921 года. Согласно этому документу при Всероссийском центральном исполнительном комитете была создана специализированная комиссия. Она работала над созданием коммун, где бывшие беспризорники, правонарушители и преступники переориентировались на правопослушное поведение, получали образование и профессию.

Переломным моментом в деле профилактики правонарушений несовершеннолетних является создание специализированных органов правопорядка по борьбе в первую очередь с правонарушениями не достигших совершеннолетия лиц. Постановлением от 31 мая 1935 года «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» в структуре Главного управления Рабоче-крестьянской милиции были созданы детские комнаты милиции.

Ряд новых серьезных вопросов в сфере борьбы с правонарушениями несовершеннолетних возник в период Великой Отечественной войны, когда тысячи детей были лишены жилья, семьи, родителей. Детские дома формировались в кратчайшие сроки, были переполнены, испытывали значительный недостаток в продовольственном и вещевом снабжении, вследствие чего воспитанниками детских домов совершались такие преступления, как кражи и грабежи, обмен имущества детских домов на базарах, хулиганства. Постоянно росло число беспризорных и безнадзорных детей и, как результат, количество преступлений по линии несовершеннолетних.

23 января 1942 года Совет народных комиссаров принимает постановление «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей», в котором подчеркивалось, что планомерное проведение мероприятий по предупреждению детской беспризорности является важным государственным делом. Согласно постановлению при исполкомах местных советов учреждались комиссии по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, была существенно расширена сеть интернатов, приемников-распределителей.

В 1950 году уже во всех крупных городах и промышленных центрах были созданы детские комнаты милиции. Их работа осуществлялась в полном взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних. В практику работы вошло создание детских комнат на общественных началах, кроме того, серьезную помощь в работе сотрудникам милиции стал оказывать созданный институт внештатных инспекторов детских комнат.

В короткий срок детская комната милиции стала центром борьбы с детской безнадзорностью. Над решением этих задач работали и представители общественности. Кроме того, детская комната милиции помогала несовершеннолетним в трудоустройстве, в продолжении учебы.

Положением о комиссиях по устройству детей и подростков от 4 октября 1957 года[13], на комиссии была возложена обязанность устройства всех нуждающихся детей, а не только детей, оставшихся без родителей. Они координировали работу органов народного образования и социального обеспечения, в том числе по оказанию материальной и педагогической помощи нуждающимся семьям.

Следующим этапом в развитии профилактики правонарушений несовершеннолетних явилось подписание 3 июня 1967 года указа «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних», принятие данного нормативно-правового документа являлась необходимость координации деятельности всех субъектов системы превенции правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. Главными задачами комиссий по делам несовершеннолетних закреплялись организация работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, их устройство и охрана прав, координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел о правонарушениях лиц этой категории и осуществление контроля за условиями их содержания и проведением с ними воспитательной работы в учреждениях Министерства внутренних дел и специальных учебно-воспитательных и лечебно воспитательных учреждениях.

17 декабря 1968 года Коллегией Министерства внутренних дел СССР совместно с Бюро ЦК ВЛКСМ было принято Постановление «О совместной работе комсомольских организаций и органов Министерства внутренних дел СССР по предупреждению безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних». Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников было утверждено Постановлением ЦК ВЛКСМ от 5 ноября 1974 года. Деятельность этих отрядов была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, комиссий по делам несовершеннолетних.

Важной вехой в комплексной деятельности по профилактике асоциального поведения, безнадзорности, административных правонарушений и преступлений лиц, не достигших восемнадцати лет, стало принятие указа президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 года № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[16], он заложил основу для развития законодательства о профилактике правонарушений и защите прав несовершеннолетних и предусматривал создание государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия.