Зарубежный опыт развития отчетной стадии исполнения местного бюджета и возможности его использования в отечественной практике

Бюджетный учет и бюджетная отчетность - сравнительно новые институты бюджетного права в том смысле, что стали объектом правового регулирования со стороны бюджетного законодательства только с 2000 года - с момента вступления в силу Бюджетного кодекса РФ.

Особое место среди факторов развития правового регулирования именно отчетной стадии бюджетного процесса занимают общие принципы и достижения, выработанные:

· зарубежными странами в сфере правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса;

· международными организациями в своих рекомендациях (стандарты, кодексы, руководства);

Общим для указанных факторов является то, что они аккумулируют опыт значительного количества субъектов отчетности, используют одинаковую терминологию (отчет, финансовая отчетность, бухгалтерский учет, внешний и внутренний аудит).

Указанные факторы, наряду с отечественным опытом правового регулирования и правоприменения в соответствующей сфере деятельности, могут дать основания для выводов о направлении развития отчетной стадии бюджетного процесса в России.

Для обеспечения современного уровня развития отчетной стадии бюджетного процесса является актуальным исследование правил государственной отчетности в странах как с англосаксонской правовой системой (Австралия, США, Великобритания, Канада), так и романо-германской (Франция, Германия, Швеция). Несомненный интерес представляет и опыт Республики Казахстан, в которой в 2004 году был принят Бюджетный кодекс (от 24 апреля 2007 г. N 548), содержащий новеллы в части отчетной стадии.

Закономерностью в правовом регулировании отчетной стадии в зарубежных странах, прежде всего с англо-саксонской правовой системой, стало составление и представление государственной финансовой отчетности на основе метода начислений. В законодательство этих стран включаются нормы об обязанности правительства формировать и представлять парламенту не только собственно отчет об исполнении бюджета, составляемый по кодам бюджетной классификации на кассовой основе, но и отчет о финансовом положении (баланс).

Особый интерес представляют те сферы правового регулирования отчетной стадии, которые пока недостаточно развиты в отечественной правовой системе - это прежде всего: участие парламента при рассмотрении и утверждении отчета об исполнении бюджета; последствия отклонения отчета об исполнении бюджета; механизм подотчетности перед парламентом министров (руководителей ведомств); составление и представление отчетности по результатам.

Так, к формам отчетности, представляемой в парламент, в ряде стран относятся и отчеты о результатах, характеризующие показатели деятельности администраторов и имеющие не столько бюджетное, сколько экономическое и социальное измерение. Например, согласно ст. 54 Органического закона Французской Республики от 1 августа 2001 г. № 2001-692 "О финансовых законах" к проекту закона об исполнении бюджета, представляемого в парламент, должен быть приложен ежегодный доклад по программам, содержащий информацию о целях, полученных и ожидаемых результатах, соответствующих затратах, о создании и изменении количества рабочих мест.

В США, согласно Закону об электронном правительстве (E-Government Act of 2002)C:\www\doc2html\work\bestreferat-261186-14082673369111\отчет Аиде\отчет по практике, Алукаева Диана.doc - sub_9960#sub_9960, все федеральные агентства обязаны представлять с использованием интернет-технологий неограниченному кругу лиц информацию об оказываемых потребителям услугах, результатах своей деятельности, использовании лучшей практики, выработанной коммерческим сектором. В этом Законе закреплена юридическая обязанность правительственных агентств представлять информацию о своей деятельности, сгруппированную по целевым группам, включающим граждан, предпринимателей, другие группы.

Представление государственной финансовой отчетности внешним пользователям в Австралии регулируется Законом о бюджетной честности (Charter of Budget Honesty), принятым в 1998 году. Этим Законом в качестве стандартов для составления государственной отчетности закрепляется использование концепции и классификации Статистики государственных финансов Австралии и Стандартов финансовой отчетности для государственного сектора.

Закон Австралии устанавливает требования к следующим видам государственной финансовой отчетной информации, которая имеет не только ретроспективный, но и перспективный характер: бюджетная стратегия; ежегодная бюджетная отчетность (экономический обзор бюджетного сектора на последующие три года, экономический обзор бюджетного сектора за каждые прошедшие полгода, итоговый бюджетный отчет за прошедший год); "межпоколенческий" отчет (intergenerational report); предвыборный экономический обзор бюджетного сектора; оценка выборных обязательствах.

"Межпоколенческий" отчет в Австралии содержит оценку возможности поддержки текущей государственной политики на следующие 40 лет с учетом демографических изменений и подлежит опубликованию каждые пять лет. Задача предвыборного экономического обзора бюджетного сектора, включающего отчетность ответственных министров, - обновить перед выборами информацию о состоянии бюджетного сектора. Этот отчет выступает своего рода "заключительным" отчетом правительства перед парламентскими выборами. Несомненный интерес представляет оценка выборных обязательств, которая готовится правительством в период после объявления выборов и до их проведения. Такая оценка, необходимая для представления избирателям достоверной информации о выборных обещаниях партий, проводится как по инициативе правительства, так и по запросу лидера оппозиции.

Таким образом, в зарубежных странах задачи формирования государственной финансовой отчетности выходят за рамки удовлетворения интересов исключительно законодателя и деятельность правительств направлена в том числе на удовлетворение информационных запросов граждан и различных групп населения.

Зарубежный опыт также показывает, насколько осторожно законодатель может относиться к нововведениям при проведении бюджетной реформы, давая правоприменителям значительный период времени для понимания и адаптации к новеллам бюджетного законодательства. Так, хотя упомянутый Органический закон Французской Республики и был принят в 2001 году, он вступил в силу с 1 января 2005 г., т.е. спустя более чем три года.

Наибольшую осторожность в изменении правового регулирования государственной отчетности проявляет законодатель Германии, в которой до настоящего времени продолжаются дискуссии о необходимости перехода на метод начисления в государственном учете, расширения перечня отчетной информации и включения в нее отчета о финансовом положении (баланса) публично-правовых образований.

К числу внешних факторов развития правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса относятся и документы, принимаемые Международным валютным фондом (Руководство по статистике государственных финансовC:\www\doc2html\work\bestreferat-261186-14082673369111\отчет Аиде\отчет по практике, Алукаева Диана.doc - sub_9962#sub_9962; Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ; Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере), Организацией экономического сотрудничества и развития (Лучшая практика по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСРC:\www\doc2html\work\bestreferat-261186-14082673369111\отчет Аиде\отчет по практике, Алукаева Диана.doc - sub_9963#sub_9963), Международной организацией высших органов финансового аудита - ИНТОСАИ (Лимская декларация руководящих принципов аудита и др.).

Следует отметить, что указанные документы не являются источником права какой-либо страны, они не подвергаются ратификации в парламентах стран. Характер их воздействия на правовые системы различных стран обусловлен стремлением соответствующих законодателей и государственных органов использовать общепризнанные стандарты, применение которых способно удовлетворить все категории внешних пользователей финансовой отчетности государства как внутри страны, так и за ее пределами.

Достоинством всех названных документов является изложение лучшего опыта в зарубежных странах, выявление общих закономерностей в развитии государственных финансов. Отражаемые в них принципы, относящиеся к отчетной стадии бюджетного процесса, имеют универсальный характер для каждой страны.

Конечно, возможность применения тех или иных стандартов может иметь ограничения и страновые особенности, но в любом случае в этих документах показывается лучшая практика, которая может служить ориентиром при выработке решений в сфере правового регулирования как государственного финансов в целом, так и отчетной стадии в частности.

14 мая 2007 г. МВФ опубликовало в новой редакции Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере 2001 г. и соответствующее Руководство к нему. Кодекс содержит требования к информированию общественности о публичных финансах, к составу и открытости бюджетной отчетности.

В Руководстве МВФ по статистике государственных финансов закрепленная модель представления данных о государственных финансах той или иной страны имеет универсальный характер и исходит "из экономического обоснования и принципов, которые должны сохранять свою силу вне зависимости от институциональной или правовой структуры органов государственного управления страны, уровня развития ее статистики, системы государственного финансового учета и отчетности". Концепции, положенные в основу этой модели, значительно повлияли на разработку отечественной системы правил бюджетного учета и бюджетной отчетностиC:\www\doc2html\work\bestreferat-261186-14082673369111\отчет Аиде\отчет по практике, Алукаева Диана.doc - sub_9965#sub_9965.

Несомненный интерес для Российской Федерации представляют документы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), хотя Россия ее членом не является. В частности, согласно названной Лучшей практике по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР в период не позднее чем за две недели до выборов для лучшего информирования избирателей рекомендуется публиковать предвыборный отчет в том же формате, что и полугодовой финансовый отчет, к которому также установлены определенные требования.

Зарубежный опыт показывает, что система правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса должна удовлетворять информационные интересы не только законодателей, но и неограниченного круга лиц - в первую очередь избирателей, представителями которых собственно и являются законодательные (представительные) органы. Вместе с развитием средств коммуникации стоит задача удовлетворения интересов избирателей непосредственно, а не опосредованно через представительные органы. Поэтому законодательные акты по вопросам представления государственной финансовой отчетности все в большей степени начинают регулировать не только отношения органов исполнительной власти с законодательной (представительной) властью, но и с неограниченным кругом потенциальных пользователей финансовой отчетности.

Совершенствование правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса предполагает мониторинг развития аналогичных, схожих, отношений в других странах, обеспечение их сравнения с имеющимся правовым регулированием и фактическими отношениями в данной сфере. На базе такого сравнения законодательные органы государственной власти могут принимать обоснованные решения по изменению действующего законодательства.

Такой подход в отношении отчетной стадии бюджетного процесса обоснован, поскольку:

§ во-первых, имеется схожесть интересов, проявляемых к финансовой отчетности государства со стороны всех внешних пользователей (законодателя, общества, кредиторов публично-правовых образований, экспертов), независимо от их резидентности;

§ во-вторых, бухгалтерский учет, лежащий в основе отчетности о финансовом положении и финансовой деятельности, имеет объективный характер, будь это корпорация или государство (публично-правовое образование);

§ в-третьих, существует потребность сопоставления финансовой деятельности государств друг с другом (как в целом, так и по отдельным направлениям).

Многие из указанных факторов обусловлены процессом глобализации. Сегодня ни одна страна, каких бы размеров, какой бы богатой она ни была, не может развиваться успешно, если она изолирована от остального мира. Наоборот, успех сопутствует тем государствам, которые осознанно, грамотно и динамично интегрируются в мировую экономику. Система управления государственными финансами также не стоит в стороне от процесса глобализации, который перед бюджетным правом ставит задачу адекватного и современного правового регулирования всех ее ключевых элементов, в том числе и отчетной стадии бюджетного процесса.