Глава 2. Современное состояние российской модели бюджетного федерализма и основные направления ее развития

Содержание

Введение……………………………………………………………………..3

Глава 1. Сущность и принципы бюджетного федерализма……………….4

Глава 2. Современное состояние российской модели бюджетного федерализма и основные направления ее развития………………….………10

Глава 3. Перспективы развития межбюджетных отношений в России….18

Заключение………………………………………………………………...26

Список литературы………………………………………………………..27

Приложение……....………………………………………………………..29

 

Введение

Актуальность темы. Бюджетные отношения, выполняя свои экономические функции, реализуются в правовом пространстве. И именно важность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения государственного бюджета, обусловила необходимость их урегулирования.

С этих позиций сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства федеративного государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей федеральных и региональных органов власти, а также правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, как двух равноправных сторон.

Объект исследования –  система бюджетного федерализма, формирующаяся в РФ.

Цели и задачи исследования. Цель данной курсовой работы – проанализировать особенности и тенденции развития бюджетного федерализма в РФ. Поставленная цель обусловила решение следующих задач:

· установить содержание понятия «бюджетный федерализм»;

· изучить проблемы современного этапа развития российской модели бюджетного федерализма;

· выявить причины нестабильности;

· определить направления совершенствования.

Эмпирической базой послужили материалы, опубликованные в научной литературе и периодической печати.

 

Глава 1. Сущность и содержание бюджетного федерализма

Федеративные принципы построения бюджетной системы ориентированы на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституци­онном распределении между сторонами федеративного образовании принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестицион­ной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: (а) наличием иерархии; (б) четко сформулированными полномочия­ми каждого из уровней управления; (в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.[1]

В федеративном государственном устройстве каждый уровень на­делен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководя­щие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает авто­номное функционирование и децентрализованное принятие решений.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъек­тами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным цен­тром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качест­венное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что граж­данину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно вви­ду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического раз­вития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае на­личие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.

Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут су­ществовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномо­чий предполагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражда­нами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствую­щие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и феде­ральным центром по выполнению возложенных на них задач госу­дарственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахо­ждении средств для финансирования децентрализовано принимае­мых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реали­зации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из фе­дерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) не пользуются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качест­ве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Во всех федеративных государствах используются различные фор­мы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равно­го уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отноше­ний, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федера­ции, представленные республиканским бюджетом РФ,  с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроекти­ровать и тем более реализовать на практике систему бюджетных от­ношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней го­сударственной власти в федеративном государстве.

Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблю­дение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансо­вых средств для полноценного удовлетворения объективных потреб­ностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе дости­жения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая вклю­чает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного про­цесса». Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.

Подводя итог вышеизложенному, под бюджетным федерализмом можно понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Бюджетный федерализм основывается на следующих принципах:

1) законодательном разграничении расходных полномочий

между органами власти разных уровней управления;

2) обеспечении разных органов власти соответствующими финансовыми ресурсами для осуществления возложенных на них функций;

3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) наличии вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

5) самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.[2]

Используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов государство на каждой стадии бюджетного процесса формирует бюджетные взаимосвязи, устанавливает пропорции распределения тех или иных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органон власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсом страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.

Глава 2. Современное состояние российской модели бюджетного федерализма и основные направления ее развития

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тя­готеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоя­щее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

• «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

• «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

• финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

• дотации, субсидии и субвенции;

• целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

• взаимные расчеты;

• бюджетные ссуды;

• обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Происходящие в настоящее время изменения в сфере бюджетных отношений базируются в основном на федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на законах, вносящих соответствующие изменения в Бюджетный кодекс и на так называемом 122-ом законе о «монетизации льгот»[3], а так же на таких правительственных документах, как Программа развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года) и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы.

Политика в области межбюджетных отношений Российской Федерации на 2010-2012 годы будет направлена на:

-корректировку механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

-дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

-создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.

Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в последние годы вдвое превышали показатели инфляции. Этому способствовал рост экономики страны, что обеспечивало положительную динамику поступлений налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.

В условиях мирового финансового кризиса произошло значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций и темпов роста налога на доходы физических лиц в региональные и местные бюджеты.

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации в среднесрочной перспективе будет осуществляться в условиях неблагоприятной экономической ситуации, негативным образом сказывающейся на доходных источниках региональных и местных бюджетов.

Одной из базовых задач политики межбюджетных отношений на 2010-2012 годы является адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования.

Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 году планируется в сумме 1 123,0 млрд. рублей или 76% к уровню 2009 года (табл 1).

Объем субвенций, направляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию делегированных публичных и приравненных к ним расходных обязательств, составит в 2010 году 232,2 млрд. рублей со снижением к уровню 2009 года на 21 процент.

Таблица 1

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2008-2010 годах

№	Наименование	2008	2009	2010 (проект)	% к 2009 г.
	Межбюджетные трансферты, всего	1 094,7	1 474,2	1 123,0	76%
1	Дотации, из них:	390,4	579,8	496,7	86%
	Выравнивание бюджетной обеспеченности	328,6	374,0	397,0	106%
	Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов	46,0	193,4	90,0	47%
	в том числе дополнительные меры по обеспечению сбалансированности бюджетов		150,0
2	Субсидии, из них:	435,9	506,0	341,1	67%
	Государственная поддержка сельского хозяйства	63,4	80,7	82,1	96%
	Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации		43,5	36,3	84%
	Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе	4,0	11,0	22,4	205%
	Финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой участковыми (семейными) врачами и медсестрами		21,8	21,2	97%
	Государственная поддержка внедрения комплексных мер модернизации образования	5,9	5,3	11,5	218%
3	Субвенции, из них:	153,2	293,8	232,2	79%
	Оплата ЖКУ отдельным категориям граждан	66,4	95,7	102,2	107%
	Полномочия РФ по содействию занятости населения	37,4	77,4	88,7	115%
	Реализация отдельных полномочий в области лесных отношений	17,1	17,6	15,0	85%
	Государственная регистрация актов гражданского состояния	5,6	6,1	6,1	100%
	Обеспечение жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны	14,8	50,2	4,4	9%
4	Иные межбюджетные трансферты, из них	115,2	94,6	53,0	56%
	Обеспечение равного с МВД России повышения денежного довольствия (зарплаты) сотрудникам и работникам подразделений милиции общественной безопасности	27,2	27,4	18,3	67%
	Отдельные полномочия в области лекарственного обеспечения	10,0	12,2	12,9	106%
	Реализация программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков	7,8	13,7	8,9	65%

 

Ключевой задачей является приведение механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации к условиям экономического кризиса, направленное на усиление влияния факторов, характеризующих снижение доходов субъектов Российской Федерации в текущем финансовом году. При расчете объема дотаций будут учитываться данные за отчетный период текущего года и структура экономики региона в разрезе видов экономической деятельности с тем, чтобы учесть динамику показателей в основных отраслях экономики и, как следствие, налоговый потенциал экономики региона.

Также будет сохранен механизм частичной компенсации снижения объемов дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до уровня текущего финансового года дифференцированно с учетом корректировки расчетного объема дотаций в зависимости от количества показателей выполнения мер по снижению кредиторской задолженности и увеличению поступлений собственных доходов (компенсация составит от 90 до 70% объема дотаций на 2009 год).

    Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации запланированы в сумме 90,0 млрд. рублей, что составляет 47% к уровню 2009 года, в том числе для частичной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с централизацией в федеральном бюджете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в сумме 42,7 млрд. рублей, дотация бюджету Чеченской Республики в сумме 16,7 млрд. рублей, а также ассигнования на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в сумме 5,6 млрд. рублей.

Снижение объема указанных средств в 2010 году к уровню 2009 года связано с тем, что в федеральном бюджете 2009 года в качестве антикризисной меры дополнительно были предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации в сумме 150 млрд. рублей. Это позволило в 2009 году оказать нуждающимся субъектам Российской Федерации необходимую финансовую помощь, а регионам - своевременно выполнить свои обязательства.

В целях выполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предусматривается переориентировать финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Для этого в 2010 году будет пересмотрена сложившаяся структура межбюджетных трансфертов, сокращено количество межбюджетных трансфертов за счет отмены и объединения ряда субсидий, а также иных межбюджетных трансфертов.

Будет проведена комплексная оценка предоставляемых субъектам Российской Федерации субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделение субсидий целесообразно лишь в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг между субъектами Российской Федерации, предусматривают повышение качества (объема) предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации до установленного на федеральном или региональном уровнях показателя или предоставление субсидий обусловлено неравномерным распределением потребителей отдельных государственных (муниципальных) услуг по субъектам Российской Федерации.

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации составят в 2010 году 341,1 млрд. рублей со снижением по сравнению с 2009 годом на 164,9 млрд. рублей.

В связи с прогнозируемой несбалансированностью некоторых региональных бюджетов в 2010 году в федеральном бюджете будут предусмотрены средства на предотвращение указанной ситуации. При этом планируется смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации к предоставлению бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой в размере ¼ ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации на срок до 3-х лет. Данный финансовый инструмент позволяет при необходимости ликвидировать дисбаланс между расходами и доходами регионального бюджета, при этом повышает ответственность региональных властей и снижает иждивенческие настроения. На эти цели в 2010 году в федеральном бюджете планируется предусмотреть общий объем кредитов в сумме 140 млрд. рублей, в том числе на поддержку расходов регионов в сфере дорожного хозяйства в сумме до 40 млрд. рублей и мероприятия по поддержке монопрофильных муниципальных образований до 10 млрд. рублей.

В целях увеличения поступлений доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и компенсации снижения объемов софинансирования в 2010 году предполагается индексация некоторых ставок налогов, доходы от уплаты которых зачисляются в региональные и местные бюджеты (акцизы на вино, алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9%, пиво, нефтепродукты; транспортный налог; государственная пошлина).

Дополнительные доходы региональных бюджетов от указанных мер составят в 2010 году по оценке 87,8 млрд. руб., из них акцизы на вина – 0,8 млрд. руб., акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9% - 0,8 млрд. руб., акцизы на пиво – 61,8 млрд. руб., акцизы на нефтепродукты – 14,3 млрд. руб., транспортный налог – 7,5 млрд. руб., государственная пошлина – 8,9 млрд. рублей.

Таблица 2

Оценка дополнительных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г.

(млрд. рублей)

Наименование	Сумма
Всего	87,8
Акцизы на вина	0,8
Акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9%	0,8
Акцизы на пиво	61,8
Акцизы на нефтепродукты (с учетом изменения нормативов на 2010 г.)	14,3
Транспортный налог	7,5
Государственная пошлина	8,9
Потери в связи с передачей НДПИ в федеральный бюджет (с учетом частичной компенсации)	-6,3

 

Таблица 3

Оценка дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г.

(млрд. рублей)

Наименование	Сумма
Всего	70,2
Организация оздоровительной кампании детей, ранее осуществляемая за счет средств Фонда социального страхования	19,5
Социальная поддержка отдельных категорий граждан (за исключением социальной поддержки реабилитированных лиц в объеме 2,9 млрд. руб., в объеме ранее предоставляемой субсидии)	19,0
Передача в собственность субъектов РФ учреждений начального профессионального образования, подведомственных Рособразованию	8,5
Предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (в объеме ранее предоставляемой субсидии)	11,3
Обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан (в объеме ранее предоставляемых бюджетных ассигнований)	2,5
Компенсация части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях  (в объеме ранее предоставляемой субсидии)	9,4

 

Таблица 4

Оценка дополнительных доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г.

(млрд. рублей)

Наименование	Сумма
Положительный баланс (46 субъектов РФ)	47,9
Отрицательный баланс (36 субъектов РФ)	- 30,3
Баланс	17,6

 

В период финансовой нестабильности одним из приоритетных направлений развития бюджетной политики в области межбюджетных отношений должно быть внедрение передовых технологий управления в бюджетный процесс, обеспечивающих эффективное предоставление бюджетных услуг.

В целях создания стимулов к формированию нового качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предусматривается установление и реализация системы мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. В рамках указанной системы будут предусмотрены меры поощрения и санкции в отношении субъектов Российской Федерации с высоким и ненадлежащим качеством финансового менеджмента соответственно.

Основное внимание будет уделено своевременности выполнения публичных обязательств субъектов Российской Федерации.

Реализация вышеизложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений, обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.