бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ

Согласно широко распространенной в бюджетной практике традиции правительство не свободно в форме изложения бюджетных норм. Для упрощения анализа бюджета его нормы излагаются в соответствии с определенной классификацией.

На сегодняшний день, по мнению авторов статьи «жения) 62,тов этих городов превышает 50% всех расходов. Так в Сургуте она равна 54,23% от всех расходов, в КраСовершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов»[12], предусмотренная Бюджетным кодексом классификация отличается в худшую сторону от ранее использовавшейся классификации, введенной Законом «О бюджетной классификации РФ» от 15.08.1996 г. Основные различия между этим Законом и Бюджетным кодексом касаются функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов.

И по Закону, и по Кодексу функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Таким образом, функциональная классификация едина для бюджетов всех уровней бюджетной системы.

По закону «О бюджетной классификации РФ» функциональная классификация состоит из двух уровней. Первым уровнем указанной классификации являются разделы, состоящие из подразделов, конкретизирующих направление финансов на осуществление деятельности государства в определенной области и образующих второй ее уровень.

Ведомственная классификация по Закону состоит из трех уровней и является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов.

В связи с тем, что перечень прямых получателей и направление средств федерального бюджета, субъектов РФ и местных бюджетов различен, ведомственная классификация не является единой для всех уровней бюджетной системы и утверждается отдельно для федерального бюджета, субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Связь функциональной и ведомственной классификации осуществляется на уровне подраздел - целевая статья.

В результате по каждому подразделу (и, следовательно, разделу) можно определить органы исполнительной власти, реализующие принятые программы финансирования, и целевые статьи по бюджетам этих органов, которые отражают конкретные направления их деятельности. Такое представление расходов бюджетов является основанием для составления бюджетной росписи, удобно для анализа целей и задач каждого подраздела, конкретных видов деятельности по ним. С другой стороны, видна функциональная структура расходов каждого ведомства, их участие в выполнении подразделов, что важно для анализа функций ведомств.

В БК структура функциональной и ведомственной классификаций изменена. В функциональную классификацию перенесены в виде ее третьего и четвертого уровней целевые статьи и виды расходов, а ведомственная классификация представлена только одним уровнем - прямые получатели средств бюджета, которые должны утверждаться ежегодно законом о бюджете.

Такой подход к формированию структуры функциональной и ведомственной классификации вряд ли можно считать целесообразным, так как в этом случае целевые статьи и виды расходов становятся унифицированными для всех уровней бюджетной системы, что не соответствует сложившейся финансовой практике.

Например, расходы федерального бюджета, связанные с оплатой вещевого имущества военнослужащих, закупкой баллистических ракет и ядерных боеприпасов, формирующих расходы по разделу "Национальная оборона", не могут содержаться в бюджете субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. Расходы местного бюджета, связанные с содержанием предприятий, выполняющих ритуальные услуги, не фигурируют в бюджете субъекта РФ или федеральном бюджете.

Акцентирование внимания на вопросе формирования структуры функциональной и ведомственной классификации имеет большое практическое значение. Это связано, прежде всего, с тем, что чем детальнее и точнее расписаны расходы бюджета любого конкретного уровня, тем проще осуществлять контроль за его исполнением. В условиях унификации целевых статей и видов расходов для всех уровней бюджетной системы, предусмотренной Бюджетным кодексом, добиться отражения конкретных направлений финансирования для всех бюджетов практически невозможно. Слишком различны регионы России по своему не только климатическому и географическому, но социально-экономическому положению. При такой унификации целевых статей и видов расходов для всех уровней бюджетной системы исключается возможность проведения действенного контроля и установления ответственности за исполнением бюджета.

Таким образом, представляется целесообразным вернуться к структуре бюджетной классификации, предусмотренной законом «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Интересно отметить также некоторые отклонения классификации, предусмотренной Законом «О бюджетной классификации РФ», от рекомендаций Международного Валютного Фонда по составлению бюджетных классификаций, в частности:

- Функциональная классификация расходов, используемая в Российской Федерации, несколько отличается от рекомендованной МВФ. Основной особенностью является выделение бюджетных ссуд бюджетам других уровней, министерствам и ведомствам, предприятиям в отдельный раздел функциональной классификации. Между тем, очевидно, что предоставление бюджетных ссуд является не функцией государства, а одним из инструментов реализации тех или иных функций государства, и, следовательно, бюджетные ссуды должны учитываться в соответствующих разделах функциональной классификации, а не выделяться в специальный раздел.

- Российская экономическая классификация расходов практически полностью совпадает с рекомендованной МВФ за исключением одной, весьма важной ошибки. В российской практике погашение сумм основного внешнего и внутреннего долга отражается в разделе «Предоставление кредитов за вычетом погашения», тогда как они должны отражаться в финансировании с обратным знаком.

В отличие от ранее действовавшего законодательства Бюджетный кодекс не только регламентирует процедуры рассмотрения бюджета, но и содержит ряд содержательных норм, регулирующих порядок отражения в бюджете и практического осуществления различных видов государственных расходов. Речь идет о ряде институтов, содержащихся в главе Бюджетного кодекса, посвященной расходам федерального бюджета, а именно:

а) Институт бюджетных кредитов.

В ранее действовавшем законодательстве общих правил о порядке предоставления бюджетных кредитов не существовало. По традиции последних лет в закон о федеральном бюджете на очередной год включалась норма, предоставляющая Правительству РФ право осуществлять на условиях возвратности и платности финансирование определенных отраслей экономики в пределах ассигнований, утвержденных по соответствующим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета (см., например, ст.52 Закона «О федеральном бюджете на 1998 год»). А так как функциональная классификация утверждалась парламентом на уровне разделов и подразделов (без дальнейшей детализации) общая сумма предоставляемых из федерального бюджета кредитных ресурсов была неизвестна. Кроме того, закон о бюджете содержал лишь самые общие условия предоставления кредитов: зачастую в нем не указывался ни конкретный срок, ни размер процентной ставки по кредитам, ни требования к их получателям.

Бюджетный кодекс установил четкие правила предоставления бюджетных кредитов. В частности, ст.193 БК предусмотрено, что обязательным приложением к Закону о бюджете должен быть проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов (то есть самому конкретному уровню функциональной классификации) и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года.

Во-вторых, установлены различные правила предоставления бюджетных кредитов государственным и негосударственным юридическим лицам (по терминологии БК средства, предоставляемые на возвратной основе другим бюджетам, именуются ссудами). Обязательным условием получения бюджетного кредита негосударственными юридическими лицами является предоставление 100-процентного ликвидного обеспечения возврата бюджетных средств. Практическую значимость этой нормы трудно переоценить, так как до сих пор бюджетные кредиты зачастую предоставляются заведомо неплатежеспособным юридическим лицам, имеющим сильное лобби в парламенте (например, сельским товаропроизводителям из числа наследников колхозов и совхозов). Ту же цель сокращения бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов преследует и норма части 7 статьи 76 БК, которая требует обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетных кредитов. Однако явным недостатком этой нормы является отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих бюджетных расходов, тем более что установленные Кодексом общие правила осуществления блокировки расходов такого основания для блокировки не предусматривают.

б) Институт бюджетных инвестиций, бюджетных субсидий и субвенций.

Вплоть до принятия Бюджетного кодекса не существовало единого нормативного акта, регулирующего взаимоотношения бюджета с негосударственным сектором экономики. С одной стороны, в этой области действовал Указ Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 «О частных инвестициях в Российской Федерации». В соответствии с пунктом 4 этого Указа государственная поддержка частного сектора экономики может осуществляться путем:

·  предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе на срок не более 24 месяцев;

·  путем предоставления государственных инвестиционных ресурсов на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ, которые реализуются на рынке по истечении двух лет с начала получения прибыли от реализации проекта;

·  путем предоставления государственных гарантий частным инвесторам.

Несмотря на определенные недостатки данного указа, нам представляется, что в целом предусмотренная им модель взаимоотношений бюджета с частным сектором экономики достаточно разумна по следующим причинам:

- Во-первых, практически все упомянутые способы бюджетной поддержки негосударственного сектора носят заимообразный характер. Государственные средства предоставляются либо на возвратной основе (хотя и на льготных условиях), либо на безвозвратной, но при условии участия государства в уставном капитале получателя средств.

- Во-вторых, Указом предусмотрена процедура конкурсного отбора частных инвестиционных проектов, претендующих на получение бюджетных ресурсов, что обеспечивало их направление на финансирование наиболее эффективных проектов.

Однако этот Указ имел весьма узкую сферу действия: он распространялся не вообще на отношения бюджета с негосударственным сектором экономики, а только на отношения, возникающие по поводу распределения государственных капитальных вложений в размере 0,5 процента ВВП на финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов, выделение которых должно было ежегодно предусматриваться Правительством в проекте бюджета.

С другой стороны, ежегодно из федерального бюджета по разным каналам осуществлялось финансирование негосударственного сектора экономики, не подчиняющееся никаким определенным правилам. Например, если некий проект негосударственной организации включался в перечень федеральных целевых программ, вложение в него государственных инвестиционных ресурсов не влекло возникновения у государства прав на эквивалентную взносу часть уставного капитала. Зачастую на государственный внутренний долг списывались ранее предоставленные негосударственным организациям кредитные ресурсы.

Оптимальным способом решения этой проблемы было бы распространение норм упомянутого Указа Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 на любые отношения, возникающие в связи с предоставлением бюджетных средств негосударственным экономическим субъектам. Однако в Бюджетном кодексе был избран другой путь.

Так, помимо бюджетных кредитов Кодексом предусмотрена возможность предоставления бюджетных ресурсов негосударственным юридическим лицам в форме государственных инвестиций, субсидий и субвенций. Все указанные формы предоставления бюджетных ресурсов являются безвозвратными. Но если в отношении бюджетных инвестиций в Кодексе нашла закрепление норма Указа Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам влечет возникновение у государства прав на соответствующую вкладу долю в уставном капитале, то в отношении субсидий и субвенций Кодекс подобных оговорок не содержит. Статья 78 БК гласит, что предоставление субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Для оценки этой нормы представим себе несколько возможных на практике случаев ее действия:

- Предоставление бюджетных средств негосударственным юридическим лицам на финансирование расходов социального характера (скажем, предоставление ликвидируемым предприятиям средств на компенсационные выплаты своим бывшим работникам). Но подобные выплаты всегда эффективнее осуществлять через государственные социальные учреждения;

- Предоставление бюджетных средств негосударственным юридическим лицам на финансирование производственных расходов. Такое финансирование может быть необходимо для поддержки деятельности хронически убыточных, но социально значимых производств. Однако в этом случае не видится оснований для сохранения указанных производств в частной собственности. Очевидно, хозяйствующие субъекты, не способные существовать в рыночных условиях, подлежат ликвидации или, когда ликвидация невозможна, - национализации.

Любые другие производственные расходы частных предприятий, по нашему убеждению, могут финансироваться из бюджета только на возвратной и (или) возмездной основе, особенно в условиях острого бюджетного кризиса, переживаемого страной. Поэтому, необходимо исключить из Бюджетного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами или законами.

Кроме того, в целях обеспечения направления государственных инвестиционных ресурсов в наиболее перспективные отрасли экономики целесообразно закрепить в Бюджетном кодексе норму о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам производится на конкурсной основе.

 

 

Заключение

Подводя итог всему вышесказанному вновь обратим внимание на основные задачи в области бюджетных расходов, которые призваны:

· сократить число федеральных целевых программ, обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах; снизить расходы на содержание государственного аппарата;

· продолжить децентрализацию инвестиционного процесса, расширив практику государственно-коммерческого финансирования проектов;

· повысить эффективность использования ассигнований на национальную оборону и оборонный комплекс, концентрируя их на решении социальных проблем, конверсии и перспективных научно-исследовательских работах;

· снизить уровень дотаций отдельным отраслям;

· усилить контроль за использованием бюджетных средств;

· обеспечить приоритетное финансирование расходов на науку, культуру, медицинское обслуживание, образование.

Правительство ведет интенсивную работу по реализации концепции совершенствования системы управления бюджетными средствами. В основу концепции закладываются три основных блока задач:

- сформировать четкие правила разработки и исполнения бюджета с максимально возможной детализацией структуры бюджетных затрат и внедрением элементов казначейского метода исполнения бюджета;

- определить наиболее приемлемые для национальных и региональных условий формы привлечения нетрадиционных финансовых источников в оборот;

- создать полноценный информационно- аналитический комплекс в бюджетно-финансовой системе, чтобы иметь широкую информационную базу для оптимизации прогнозирования доходов и расходов бюджета, повысить оперативность бюджетной отчетности, позволяющей принимать действенные финансовые решения по эффективному маневрированию бюджетными ресурсами в существующих инфляционных условиях.

Первая группа задач реализуется уже сейчас. Одним из важнейших и сложнейших направлений совершенствования управления бюджетными ресурсами является внедрение элементов казначейского метода исполнения бюджета. Основу задач формируемых по территориям России федеральных казначейских учреждений составляют функции по разассигнованию средств, предназначенных для учреждений, расположенных на соответствующей территории и финансируемых за счет средств федерального бюджета, по организации и контролю за целевым и эффективным расходованием выделенных бюджетных ресурсов.

Огромную роль расходы бюджетов всех уровней играют в решении социальных проблем, которые принимали наиболее радикальные формы в нашей стране, а во времена перехода к рынку вновь обострились. Повышению роли расходов бюджетов в социальных процессах способствует кардинальное изменение бюджетного механизма финансирования учреждений социальной сферы. Известно, что за счет бюджетных средств финансируются многие необходимые отрасли социального обслуживания населения – просвещение, здравоохранение, социальное обеспечение. Растущие социально-культурные потребности граждан призвано необходимым обеспечивать даже за счет дефицитного финансирования, ведь с ростом числа функций, которые берет на себя государство, растут и государственные расходы. Общепринятым является факт, что в перспективе роль федерального бюджета в социальных процессах будет усиливаться. Это объясняется тем, что именно средства бюджета (в совокупности с внебюджетными фондами) являются финансовой базой осуществления социальных преобразований, перехода на качественно новый, более высокий уровень социального обслуживания населения.

 

 

Список использованных источников:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый 17 июля 1998 года с изменениями и дополнениями от 23.12.2004 года.

2. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. Учебник / А.М. Годин, И.В. Подпорина – М.: Маркетинг, 2001.

3. www. admhmao.ru – официальный сайт администрации ХМАО – Югра.

4. www.admsurgut.ru – официальный сайт администрации города Сургута.

5. www.budgetrf.ru – сайт «Бюджетная система Российской Федерации».

6. www.cbr.ru – официальный сайт Центрального Банка РФ.

7. www.fincom.spb.ru – официальный сайт комитета финансов города Санкт-Петербурга.

8. www.findep.krd.ru – официальный сайт департамента финансов города Краснодара.

9. www.gks.ru - официальный сайт Госкомстата РФ.

10. www.minfin.ru – официальный сайт министерства Финансов РФ.

11. www.rostov-gorod.ru – официальный сайт администрации города Ростова-на-Дону.

12. www.iet.ru – статья «жения) 62,тов этих городов превышает 50% всех расходов. Так в Сургуте она равна 54,23% от всех расходов, в КраСовершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов».

 

ПРИЛОЖЕНИЯ

[1] www.budgetrf.ru

[2] БК РФ с изменениями и дополнениями от 23.12.2004 года.

[3] www.minfin.ru

[4] БК РФ с изменениями и дополнениями от 23.12.2004 года.

[5] www.admhmao.ru

[6] www.fincom.spb.ru

[7] БК РФ с изменениями и дополнениями от 23.12.2004 года.

[8] Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. Учебник / А.М. Годин, И.В. Подпорина – М.: Маркетинг, 2001.

 

[9] www.admsurgut.ru

[10] www.findep.krd.ru

[11] www.rostov-gorod.ru

[12] www.iet.ru