Развитие финансового контроля

 

В развитых странах постоянно идет процесс совершенствования государственного финансового контроля, расширяются его цели и контролируемые объекты, апробируются новые методы и подходы к его проведению. Так, в последние годы получили распространение аудиторские проверки, основанные на анализе результатов деятельности, а также аудит «окружения».

Повсеместно внедряется новый вид контроля – контроль эффективности. Он зародился в 60-х гг. в Швеции. Суть его состоит в том, что формальная законность и бухгалтерская точность рассматриваются не как конечная цель контроля, а лишь как его начало, предварительный этап. Основной же задачей проверки является действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые прибыльны и внешне выгодны, но не действенны, т.е. не отвечают требованиям достижения социально-политических целей государства, при контроле отмечаются как нежелательные.[6]

    Впервые об аудите эффективности в России заговорили в 2003 г. "Главная задача аудита эффективности - определение социальной значимости результата использования госсредств", а не статистическая фиксация объемов госсредств, израсходованных по назначению или незаконно. Так объяснил появление новшества председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин на заседании круглого стола по проблемам совершенствования финансового контроля.

В первую очередь предметом аудита эффективности являются средства, выделяемые из бюджета всех уровней. В ходе такого аудита важно сравнить достигнутые в результате расходования бюджетных средств показатели с показателями, которые предполагалось получить при выделении указанных финансовых ресурсов. Эти показатели могут и должны закладываться при разработке и принятии как бюджета на очередной финансовый год, так и целевых федеральных и региональных социально-экономических программ.

Предметом аудита эффективности должна быть государственная и муниципальная собственность, эффективность и управление которой может проверяться как за год, так и за более продолжительный период времени. Предметом аудита должны быть также федеральные, региональные и местные законы и законодательные акты, а также нормативные акты — в целях проверки их эффективности как для экономики в целом, так и для отдельных хозяйствующих субъектов. Особое внимание в ходе данного аудита должно уделяться эффективности принятого налогового законодательства, эффективности деятельности контролирующих органов за обеспечением их выполнения, а также влияния налоговой системы на эффективность экономики.

Необходимо особо подчеркнуть, что в ходе проведения аудита эффективности далеко не всегда может и должна осуществляться проверка первичных документов. По результатам аудита эффективности не может быть дан ответ на вопрос о причинах и факторах, не позволивших добиться желаемого результата. Понятно, что ответ на эти вопросы можно получить только через проведение финансового аудита. При аудите эффективности акцент делается на результат, который получен при расходовании государственных средств и использовании государственной собственности, а также при исполнении тех или иных законов.

В ходе аудита эффективности может быть проверена эффективность использования также и внебюджетных источников финансирования. Это связано с тем, что в реализации конкретных программ наряду с бюджетными средствами могут быть задействованы и привлечённые ресурсы.

Таким образом, можно охарактеризовать аудит эффективности как комплекс контрольных мероприятий по оценке деятельности органов исполнительной власти и организаций по мобилизации денежных средств в бюджетную систему страны по их эффективному использованию в интересах налогоплательщиков, а также по эффективному использованию государственной и муниципальной собственности. Иными словами, результатом аудита эффективности является оценка экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов и государственной собственности при выполнении органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач.

Традиционные методы контроля все в большей степени дополняются новыми инструментами – программной оценкой, ориентацией на конечные результаты, принципом «сансет» и др.

Суть программной оценки состоит в том, что в ведомственную систему управления встраивается механизм контроля, позволяющий регулярно отслеживать ход реализации программы; своевременно выявлять узкие места и реагировать на них; контролировать соблюдение графиков выполнения отдельных этапов работ; сравнивать достигнутые результаты с ожидаемыми; соизмерять результаты с затраченными ресурсами, выявляя фактическую эффективность программы. В циркуляре административно-бюджетного управления США предусматривается, что на эти цели должно расходоваться в среднем 0,5-1% от общего объема ассигнований на программу в целом. Метод программной оценки может заменяться (или сочетаться) аудитом государственных программ, контрактов или правительственных субсидий, целью которого являются сравнение достигнутых результатов с ожидаемыми, соизмеримость полученных результатов с затраченными ресурсами и общая оценка эффективности реализации программы.

Длительное время в правительственных ведомствах развитых стран преобладала тенденция контроля основных средств либо других показателей ресурсного типа (мощность предприятий, численность персонала и т.д.). Постепенно выявились серьезные недостатки этих характеристик – они дают мало информации о степени эффективности. Так, в области здравоохранения подсчет количества больничных коек или частоты их использования не показывает реального воздействия состояния медицинского обслуживания на здоровье населения. Поэтому в последние годы традиционные характеристики выполнения программ дополняются конечными показателями, в максимальной степени, отражающие реальные результаты выполнения программы, ее пользу для общества.

Метод «сансет» предусматривает законодательное ограничение сроков функционирования большинства федеральных ведомств 4-10 годами. При этом требуется проводить тщательное аналитическое обоснование необходимости функционирования каждого ведомства и выполняемых им программ. Так, в штате Колорадо (США) в течение года были подвергнуты проверке 13 из 43 правительственных организаций. В результате три ведомства были ликвидированы, два объединены, полномочия трех продлены в полном объеме, вопрос о ещё пяти оставлен открытым до завершения более детальной проверки.[7]

Ещё одним перспективным направлением в сфере финансового контроля является создание единой системы финансового контроля. Это необходимо для цивилизованного развития российской экономики в условиях рынка, поскольку в правовом государстве не может и не должно быть зон, свободных от финансового контроля.

Единая система государственного финансового контроля – это такая система, которая строится по единым правилам, базируется на единых законодательных нормах и основана на единых принципах и процедурах осуществления контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности и которая в одно целое объединяет внешний и внутренний государственный финансовый контроль.

В существовании системы финансового контроля заинтересованы и общество в целом (и государство, как выразитель интересов этого общества) и все законопослушные хозяйствующие субъекты, поскольку такая система позволит эффективно защитить финансовые интересы общества, государства, частных собственников и потенциальных инвесторов и сделать бизнес в России цивилизованным, избавит его от криминализации, поможет привлечь для его развития средства частных инвесторов, в том числе и иностранных.

Только с помощью единой методологии контроля, согласованного законодательства, качественной финансово-экономической экспертизы можно совместными усилиями всех заинтересованных органов перекрыть все поле, благоприятствующее хищениям.

Судебная практика

 

В данном деле речь идет о Счетной палате, как о государственном учреждении.

Определение:

прокурор Усть-Ордынского Бурятского автономного округа обратился в суд с заявлением о признании недействующим абз. 4 ст. 1 Закона округа от 10 ноября 2003 г. N 136-ОЗ «О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», ссылаясь на то, что контрольно-счетная палата как орган, образованный Думой названного автономного округа, не может обладать правами юридического лица.

Решением Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 7 сентября 2004 г. заявление удовлетворено.

В кассационных жалобах администрации автономного округа и контрольно-счетной палаты ставился вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного толкования норм материального права.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 15 декабря 2004 г. решение отменила, указав следующее.

Удовлетворяя требования прокурора, суд сослался на нормы п. 7 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 125 ГК РФ, ст. 157 БК РФ и пришел к выводу, что названный орган не может обладать статусом юридического лица.

Однако ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусмотрено запретов на правомочие субъектов Российской Федерации по созданию органов субъекта Российской Федерации и наделению их правами юридического лица.

Из содержания нормы ст. 153 БК РФ усматривается, что в сфере финансового контроля законодательные органы вправе самостоятельно определять правовой статус создаваемых им органов финансового контроля.

Право законодательных органов создавать собственные контрольные органы для проведения внешнего аудита предусмотрено и в главе 26 раздела 9, п. 2 ст. 265 БК РФ.

Следовательно, к полномочиям законодательных органов власти относится определение статуса органа финансового контроля.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия считает, что, создав контрольно-счетную палату и наделив ее правами юридического лица, Дума округа реализовала свое право создавать государственные учреждения и закреплять за ними имущество на праве оперативного управления, а учреждение, чем фактически является контрольно-счетная палата, в соответствии со ст. 120 ГК РФ и есть юридическое лицо.

Согласно п. 3 ст. 157 БК РФ полномочия органов государственного финансового контроля определяются, в том числе и законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах.

Законом округа от 10 ноября 2003 г. на контрольно-счетную палату возложено полномочие государственного органа власти – Думы округа по осуществлению контроля за исполнением окружного бюджета, проведение внешнего аудита бюджета, которое вместе с тем не перестает оставаться полномочием Думы округа.

Данный Закон определяет правовой статус контрольно-счетной палаты как самостоятельного органа – контрольно-счетной палаты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Она образована Думой округа и подотчетна ей, но тем не менее является самостоятельным органом государственного финансового контроля, созданным законодательным (представительным) органом, в силу ст. 157 БК РФ, а не органом Думы округа. Определив ее как самостоятельный орган, Бюджетный кодекс Российской Федерации в вышеназванной норме наделяет ее конкретными полномочиями, в то время как полномочия законодательных органов в сфере финансового контроля закреплены отдельной нормой в ст. 153 БК РФ.

Ссылка суда на ст. 157 БК РФ необоснованна, поскольку в ней не установлен перечень субъектов финансового контроля, а содержатся нормы, определяющие компетенцию органов государственного и муниципального контроля.

Статья 125 ГК РФ регулирует порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Однако в Законе округа «О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» нет норм, дающих право контрольно-счетной палате округа выступать от имени Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Таким образом, ссылку суда на указанную норму Гражданского кодекса Российской Федерации нельзя признать правильной.

На основании вышеизложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 7 сентября 2004 г. отменила, вынесла новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о признании недействующим абз. 4 ст. 1 Закона округа от 10 ноября 2003 г. N 136-ОЗ «О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» отказала.

Следовательно, по правилам гражданского законодательства контрольно-счетная палата округа – государственное учреждение, а не орган власти округа. И она не обладает правом выступать от имени Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

В данном деле речь идет об противоречащих закону статьях в Законе Сахалинской области от 19 октября 1998 года «О контрольно-счетной палате Сахалинской области».

Определение:

В данном деле Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 "О контрольно-счетной палате Сахалинской области" по кассационному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Сахалинского областного суда от 15 мая 2006 года, которым заявление прокурора удовлетворено частично, признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу абзац 6 статьи 2; часть 4 статьи 6; часть 2 статьи 19 (в части установления оснований досрочного освобождения от должности председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов по постановлению областной Думы) Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 "О контрольно-счетной палате Сахалинской области", в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащей федеральному закону и недействующей статьи 21 Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

24 сентября 1998 года Сахалинской областной Думой принят и 19 октября 1998 года председателем Сахалинской областной Думы подписан Закон Сахалинской области N 83 "О контрольно-счетной палате Сахалинской области".

Названный Закон официально опубликован в газете "Губернские ведомости" за N 138(602) от 21 октября 1998 года.

Прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу отдельных положений данного Закона, а именно: абзаца 6 статьи 2; части 4 статьи 6; части 2 статьи 19 в части возможности досрочного освобождения от должности председателя Счетной палаты, его заместителей, аудиторов Счетной палаты по постановлению Сахалинской областной Думы; статьи 21 Закона.

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что оспариваемые нормы Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года противоречат федеральному законодательству.

Так, по мнению прокурора, абзац 6 статьи 2 Закона, относящий к основным задачам палаты контроль за актами губернатора Сахалинской области, касающимися использования собственности области, в том числе средств областного бюджета и внебюджетных фондов, нарушает принцип разделения властей и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий, противоречит п. 1 ст. 157, п. 4 ст. 3 и п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым к полномочиям органа финансового контроля законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации отнесено лишь проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов субъекта и только тех актов, которые регулируют бюджетные правоотношения. В нарушение названных норм на контрольно-счетную палату Сахалинской области возложено осуществление контроля за актами губернатора Сахалинской области, в том числе за актами, не регулирующими бюджетные правоотношения.

Часть 4 статьи 6 Закона Сахалинской области, устанавливающая продолжительность срока назначения на должность аудитора контрольно-счетной палаты Сахалинской области, противоречит п. п. 1, 3, 4 ст. 25 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", не предусматривающим заключение срочного служебного контракта в случае замещения должностей государственной гражданской службы категории "специалисты", к которой в силу ст. 13 Закона Сахалинской области от 14 февраля 2005 года N 5-ЗО "О реестре государственных должностей и должностей государственной гражданской службы Сахалинской области" отнесена должность аудитора контрольно-счетной палаты. Кроме того, в нарушение ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ оспариваемым Законом не предусмотрено проведение конкурса на замещение должности аудитора.

Часть 2 статьи 19 Закона Сахалинской области, предусматривающая случаи досрочного освобождения председателя контрольно-счетной палаты, его заместителя и аудиторов, противоречит ст. ст. 33, 34, 37, 39 - 41 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, нормы, которых предусматривают более широкий перечень оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой гражданской службы, и не содержат основания, предусмотренного п. "д" ч. 2 ст. 19 Закона Сахалинской области.

Статья 21 оспариваемого Закона, регулирующая вопросы материального обеспечения сотрудников контрольно-счетной палаты Сахалинской области, не соответствует положениям ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, включающим в состав денежного содержания гражданского служащего не только месячный оклад государственного гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы, но и месячный оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, а также ежемесячные и иные дополнительные выплаты.

Судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого в части отказа в удовлетворении требований просит в кассационном представлении прокурор, участвующий в деле, полагая, что судом в указанной части неправильно применены нормы материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене судебного решения.

Рассматривая настоящее дело, суд пришел к выводу об обоснованности требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу абзац 6 статьи 2, часть 4 статьи 6, часть 2 статьи 19 (в части установления оснований досрочного освобождения от должности председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов) Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 "О контрольно-счетной палате Сахалинской области" и их удовлетворил.

В данной части решение суда прокурором не оспаривается.

В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ Судебная коллегия рассматривает настоящее дело в пределах доводов, изложенных в кассационном представлении прокурора.

По мнению прокурора, оспариваемые положения статьи 21 Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 устанавливают, что материальное обеспечение сотрудников Счетной палаты Сахалинской области состоит только из должностного оклада, в то время как согласно действующему федеральному законодательству (ч. 2 ст. 50 ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ) денежное содержание государственного гражданского служащего включает в себя и иные, помимо должностного оклада, выплаты.

Между тем согласно буквальному содержанию статьи 21 Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 эта норма устанавливает соотношение должностных окладов сотрудников Счетной палаты Сахалинской области применительно к должностным окладам работников Сахалинской областной Думы.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что отношения, связанные с установлением в полном объеме денежного содержания государственных гражданских служащих Сахалинской области - сотрудников Счетной палаты Сахалинской области, предметом регулирования оспариваемого Закона не являются.

Данные вопросы регламентированы иными законодательными актами, в частности Законом Сахалинской области от 23 сентября 2005 года N 62-ЗО "Об оплате труда государственных гражданских служащих Сахалинской области".

Каких-либо доводов, опровергающих указанные выводы суда, представление прокурора не содержит.

Наименование статьи 21 Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 само по себе не свидетельствует о том, что данной нормой вопросы установления денежного содержания сотрудников Счетной палаты урегулированы в полном объеме.

С учетом изложенного Судебная коллегия полагает постановленное судом решение в части отказа в удовлетворении заявления прокурора законным.

Руководствуясь ст. ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Сахалинского областного суда от 15 мая 2006 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора, участвующего в деле, - без удовлетворения.

 

Заключение

 

В целях повышения эффективности деятельности Счетной палаты, самой Счетной палатой был подготовлен ряд законодательных инициатив, направленных на развитие и совершенствование правовой основы государственного финансового контроля и усиление роли самой Счетной палаты.

За время, прошедшее после формирования Счетной палаты, в законодательство Российской Федерации не вносилось существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и, в том числе, направленных на совершенствование деятельности Счетной палаты. При этом имеющаяся практика осуществления государственного финансового контроля и накопленный Счетной палатой опыт организации и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственностью, позволяют сделать вывод о насущной необходимости внесения таких изменений и дополнений.

По существу, Закон направил деятельность Счетной палаты на реализацию права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы граждан России, на приумножение и эффективное использование государственных финансовых средств, средств федеральных внебюджетных фондов, имущества находящегося в федеральной собственности, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.

В целях повышения результативности деятельности Счетной палаты Российской Федерации за последний год значительно активизировалась работа по организации взаимодействия с органами государственной власти. Руководство Счетной палаты и правоохранительных органов реализовало ряд мер по приданию такому взаимодействию постоянного и системного характера.

Счетной палатой были подписаны соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом правоохранительных органов и другими органами государственной власти.

Одним из важнейших направлений деятельности Счетной палаты является обеспечение эффективного взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

Большое значение придается работе в рамках соглашений о взаимодействии между Счетной палатой и полномочными представителями Президента Российской Федерации и соглашений о сотрудничестве между Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

В целях повышения эффективности деятельности Счетной палаты, самой Счетной палатой был подготовлен ряд законодательных инициатив, направленных на развитие и совершенствование правовой основы государственного финансового контроля и усиление роли самой Счетной палаты.

За время, прошедшее после формирования Счетной палаты, в законодательство Российской Федерации не вносилось существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и, в том числе, направленных на совершенствование деятельности Счетной палаты. При этом имеющаяся практика осуществления государственного финансового контроля и накопленный Счетной палатой опыт организации и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственностью, позволяют сделать вывод о насущной необходимости внесения таких изменений и дополнений.

Список используемой литературы