Нормативно-правовая база функционирования отечественной туристической индустрии.

Рассматривая сложившиеся тенденции развития туристической индустрии в России, нельзя не обратить внимания на следующий факт - время получения сверхприбылей в туризме безвозвратно прошло. Объясняется это не только финансово-экономической ситуацией в стране, но и тем, что наши туристы, перед которыми несколько лет назад государство открыло "железный занавес", дав возможность многим впервые увидеть заморские страны, на сегодняшний день достаточно на них насмотрелись и стали разборчивыми. Требования к качеству предлагаемого отдыха становятся все более высокими, что находит свое отражение на подготовительной стадии, когда клиенту предлагается заключить договор туристского обслуживания с агентством. Для того чтобы понять и по возможности спрогнозировать отношения с клиентом вплоть до его возвращения из поездки туристическое агентство должно четко осознать, что такое правоотношения с туристом и каким правовым стандартам оно должно отвечать.

 Основополагающим документом в этой сфере является Гражданский Кодекс РФ (ГК РФ), в частности, такие его подразделы как "Общие положения об обязательствах", "Общие положения о договоре" и главы "Возмездное оказание услуг", "Перевозка", "Поручение", "Комиссия", "Обязательства вследствие причинения вреда". В соответствии с тем, что отношения между туристом и турагентством, как правило, не связаны с извлечением прибыли туристом, то для такого отношения применяется законодательство РФ о защите прав потребителей, в частности, Закон РФ "О защите прав потребителей". Однако и ГК РФ, и Закон РФ "О защите прав потребителей" содержат ряд отсылочных норм, предполагающих существование специальных нормативно-правовых актов РФ. Одним из таких документов является ФЗ РФ "Об основах туристской деятельности в РФ", принятый в ноябре 1996 г.

Отношения сторон в туризме регулируются в России двумя федеральными законами – "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (от 24.11.96 №132-ФЗ) и "О защите прав потребителей" (в ред. от 09.01.1996 №2-ФЗ, от 17.12.1999 №212-ФЗ, от 30.12.2001 №196-ФЗ). Кроме того, используются такие документы, как Воздушный Кодекс РФ, Закон РФ "О стандартизации", Закон РФ "О сертификации продукции и услуг", Закон РФ "О рекламе", Постановление Правительства РФ "О лицензировании международной туристской деятельности".

Вышеприведенный перечень нормативно-правовых актов, регулирующих отношения предприятий турбизнеса и конечного потребителя туристских услуг, является основополагающим, но не исчерпывающим. В целом, анализируя законодательство РФ, регулирующее отношения в сфере туризма, можно сказать, что нормативно-правовая база России в сфере туризма развита крайне слабо, и для нормального правового существования турбизнеса в РФ не хватает многих правовых актов. Это несмотря на то, что в соответствии со ст. 3 ФЗ РФ "Об основах туристской деятельности в РФ" государство признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики РФ и в силу ст. 4 указанного Закона создание нормативных правовых актов, нацеленных на совершенствование отношений в сфере туристической индустрии, относится к первоочередным направлениям. Базовое конституционное положение о том, что Российская Федерация - социальное государство (ст. 7) не поддается реализации, если рассматривать права граждан, гарантированно относящиеся к сфере отдыха, а соответственно и к туризму. В законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в частности упоминается такой вид туризма, как социальный. О социальном туризме сказано: "туризм социальный - путешествия, субсидируемые государством из средств, выделяемых на социальные нужды". В результате рыночных преобразований сфера туристских услуг оказалась в руках не социального, а полностью коммерческого туризма, лишенного каких бы то ни было социальных ориентиров, социальных целей. Законопроект "О социальном туризме", разрабатываемый Российскими академиями туризма, нацелен на то, чтобы заложить надежный правовой фундамент для возрождения в России общедоступного, социально ориентированного туризма. Имеется в виду необходимость законодательно снова сделать экономически выгодной для отечественных туроператоров их работу на внутреннем рынке туристских услуг и системой льгот заинтересовать, поощрить предпринимателей в том, чтобы формировали, реализовывали дешевые туры по России. Согласно прогнозам ВТО, в ближайшие 10 лет в России ожидается наибольший прирост гостей (8,5% в год), а к 2020 г. Россия может занять 5-е место среди самых популярных у туристов европейских стран, уступая только Франции, Испании, Великобритании и Италии. К развитию въездного и внутреннего туризма в стране существуют объективные предпосылки как внешнего, так и внутреннего характера (рост благосостояния населения, политическая стабильность, активизация процесса реформирования отрасли). Все это позволяет предположить, что сделанные сегодня в туристическую инфраструктуру инвестиции могут стать крайне выгодными. Однако инвестирование в сферу российского туризма сегодня под силу небольшому кругу лиц вследствие капиталоёмкости обновления основных средств предприятий туристской промышленности. К такому кругу лиц можно отнести 3 крупных игроков, обладающих соответствующим капиталом - иностранные компании, российские компании ТЭКа и государство. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2000 г. №488 государственное управление и межотраслевая координация в сфере туризма осуществляются Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Эти функции были переданы ему от упраздненного Министерства по физической культуре, спорту и туризму Российской Федерации. Для выполнения указанных функций в структуре Минэкономразвития России был создан Департамент туризма. В 2002 году была принята разработанная Департаментом туризма "Концепция развития туризма в Российской Федерации" до 2005 года. Согласно концепции, главной целью гocyдapcтвeннoй пoлитики в oблacти тypизмa является coздaниe в Poccийcкoй Фeдepaции coвpeмeннoгo выcoкoэффeктивнoгo и конкурентоспособного тypиcтcкoгo кoмплeкca, oбecпeчивaющeгo шиpoкиe вoзмoжнocти для yдoвлeтвopeния пoтpeбнocтeй poccийcкиx и инocтpaнныx гpaждaн в paзнooбpaзныx тypиcтcкиx ycлyгax. Приоритетными направлениями названо развитие внутреннего и въездного туризма.

Важнейшие направления и основные задачи государственной политики Российской Федерации в сфере туризма следующие:

 создание организационно-правовых и экономических условий для ускорения развития въездного и внутреннего туризма;

 формирование современной маркетинговой стратегии продвижения туристского продукта на внутреннем и международном рынках; формирование современной целостной нормативно-правовой базы; укрепление и дальнейшее развитие межотраслевой и межрегиональной координации в интересах повышения эффективности отечественной туристской индустрии;

 повышение качества обслуживания в сфере туризма

Всемирным советом по путешествиям и туризму (WTTC) составлен прогноз развития мировой туриндустрии до 2014 года. В соответствии с ним в десятку ведущих стран должна войти и Россия. По мнению WTTC, в России мощно генерируются новые рабочие места в сфере турбизнеса. В этой весомой категории Россия занимает 7 место в мире и даже обогнала таких "тяжеловесов", как Германия, Испания и Франция. Наша страна может сохранить здесь темпы роста и через 10 лет, увеличив число работников туррынка почти на 1,5 млн. человек. Показатель занятости в туризме - важный индикатор для экономики, поскольку развитие туриндустрии серьезно стимулирует развитие смежных отраслей - строительства, транспорта, гостиничного хозяйства, ресторанного бизнеса и всего сектора услуг. Одно рабочее место, появившееся в туристическом секторе, ведет к появлению не менее 20 рабочих мест в сопутствующих отраслях. При этом туризм является наименее капиталоемкой отраслью экономики, обещающей быструю отдачу.

Будем надеяться, что прогнозы сбудутся. Однако России предстоит немало сделать, чтобы войти в десятку самых посещаемых стран мира. В настоящее время на долю Российской Федерации приходится около одного процента мирового туристского потока. Обратимся к цифрам 2002 г. Россию посетили немногим более 7 млн. иностранцев. Потенциальные же возможности России при условии грамотной поддержки государством развития туристской инфраструктуры позволяют принимать до 40 млн. иностранных туристов в год.

Российскими туристами вывезено из страны, по различным оценкам (Всемирная торговая организация, Центральный Банк России), от 11 до 12 миллиардов долларов США, при этом зарубежными туристами ввезено в Российскую Федерацию не многим более 4 миллиардов долларов. Очевидное отрицательное сальдо составляет от 7-8 миллиардов долларов. Это реальные потери российской экономики от деятельности негармонично развитой туриндустрии. Недостаточно высоки показатели развития внутреннего российского туризма. Например, максимум доходов от туризма в 2004 году получат США (более 1,2 трлн. долларов), где большая доля вклада в туризм обеспечивается самими американцами, путешествующими из штата в штат.

Государству необходимо определить и последовательно осуществлять взвешенную политику по развитию туризма, которая на ближайшие годы в условиях глобализации и предстоящего вступления в ВТО позволит России успешно конкурировать на международном туристском рынке.

Эффективной государственной политики в отношении развития туристской сферы сегодня не существует. Это проявляется в вялом государственном регулировании развития приоритетных направлений в туристской деятельности, отсутствии четко структурированной системы вертикали управления отраслью, несовершенстве нормативно-правовой базы и неисполнении действующего федерального и регионального законодательства в сфере туризма. Законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" утверждается, что "государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, их объединений". Однако механизм реализации правовых норм этого федерального закона отсутствует.

В течение многих лет после его принятия не разработаны нормативно-правовые акты, направленные на совершенствование отношений в сфере внутреннего туризма, создание благоприятных условий для инвестиций в приоритетные направления туристской деятельности. Не был разработан механизм реализации и финансирования "Федеральной целевой программы развития туризма в Российской Федерации" на период 1995-2005 годов. Действующая в настоящее время законодательная и нормативно-правовая база, как в сфере туризма, так и в смежных с ним отраслях, не способствует, а порой даже препятствует, устойчивому развитию туристской отрасли, например, существующее законодательство, регулирующее вопросы использования природных ресурсов, является сдерживающим фактором развития туризма. Не определен механизм администрирования и исполнения законодательных норм, что приводит к разночтениям на уровне исполнения подзаконных актов. В большинстве субъектов Российской Федерации нет региональных законов о туризме и Программ развития туризма, сбалансированных программ рекреации и туризма на муниципальном уровне, не разрабо-таны условия для инвестиций в инфраструктуру туризма. Общественные туристские организации регионов в большей части не имеют методического материала о формах и методах деятельности, положительных примерах и недостатках в работе региональных и местных организаций ВНТО.

Не учитывается мнение туристской общественности в процессе нормотворчества и формирования законодательной базы в области туризма и влияющих на него отраслей. Развитию рыночных отношений в сфере туризма мешают неразвитость малого туристского предпринимательства. Несовершенство федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ", ? 88 от 14.06.95 г. в редакции от 21.03.2002 г. ? 31 ФЗ, отсутствие механизма его реализации, отсутствие региональных законов о туристском предпринимательстве - все это влияет на развитие российского внутреннего туризма. Налоговая система не способствует развитию малого предпринимательства в туризме. Изменение налоговой политики в отношении приоритетных направлений государственного регулирования в туризме, а это въездной, внутренний, социальный и самодеятельный туризм, позволит уменьшить расходы туристских предприятий, что приведет к увеличению объема внутреннего туризма. Изменение системы арендных платежей позволит положительно решить вопрос социального туризма.

Решение обозначенных проблем связано с определением политики по вопросам

 формирования современной нормативно-правовой базы и основ системы государственного регулирования туристской деятельности;

 создания условий для развития внутреннего и въездного туризма;

 обеспечения развития социального туризма;

 поддержки развития отечественного предпринимательства в сфере туризма, в частности, малого предпринимательства.

В целях формирования эффективной политики в сфере туристской деятельности необходимо осуществить следующие меры:

- внести поправки в "Закон об основах туристской деятельности в РФ" и в Положения о лицензировании туроператорской и турагентской деятельности, предусматривающие учет в данных актах специфики въездного и внутреннего туризма; рассмотреть влияние введения системы обязательного финансового обеспечения ответственности туроператоров на существование малых и средних туроператоров в регионах России; пересмотреть разграничения полномочий федерального центра и регионов в сторону делегирования большей части полномочий по госрегулированию туристской деятельности на уровень субъектов федерации;

- сформировать предложения по изменению нормативно-правовой базы, регулирующей использование природных ресурсов, предусматривающие рациональное использование природоохраняемых территорий в туристско-рекреационной деятельности; разработать механизм участия региональных общественных организаций турбизнеса в подготовке законодательных актов и перечня мероприятий государственной поддержки развития туризма; подготовить ряд нормативно-правовых актов, направленных на правовое обеспечение безопасности туристов на территории РФ; сформировать пакет предложений, направленных на упрощение формальных процедур при взаимодействии с государственными силовыми структурами, и Министерством иностранных дел России;

- разработать мероприятия по созданию механизмов государственной поддержки развития малого и среднего турбизнеса на федеральном, региональном и местных уровнях; разработать федеральные целевые программы развития туристических центров регионов России, имеющих соответствующий потенциал; активнее использовать современные информационные технологии при продвижении региональных туристских продуктов; создать статистику туризма, соответствующую международным требованиям, учитывающую данные смежных видов экономической деятельности, объективно и всесторонне отражающую положение в сфере туризма, создать автоматизированные системы учета;

- создать национальную систему профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров для работы в сфере туризма, что должно способствовать улучшению качества обслуживания в туристической индустрии.

Особо отметим необходимость принятия федеральной программы развития туризма, объединяющей усилия регионов по формированию общефедеральных туристических маршрутов и определяющей приоритеты и очередность их развития с целью повышения экономической эффективности предполагаемых мер. На первом этапе достаточно определить 10-15 общефедеральных маршрутов по различным видам туризма, уже действующих либо возобновить существовавшие ранее.

Мероприятия по развитию инфраструктуры туризма должны быть сосредоточены в регионах, требующих относительно низких капиталовложений, где развитие туризма позволяет рассчитывать на скорую отдачу. Вопросами государства помимо научного и информационного обеспечения туризма, формирования маркетинговой стратегии должны являться строительство и модернизация объектов с длительным сроком окупаемости: инженерной инфраструктуры - очистных сооружений, сетей водоснабжения, транспортных сетей и т.п. (как это происходит в странах, поддерживающих въездной и внутренний туризм), а также создание отечественных современных транспортных средств, либо содействие в приобретении импортных. В субъектах Российской Федерации по аналогии с федеральной должны действовать адресные программы развития туризма. На последующих этапах может идти речь о формировании новых маршрутов в регионах с менее развитой материальной базой туризма.

Для успешного создания и реализации программ развития туризма Правительству Российской Федерации желательно определить уполномоченный орган, осуществляющий мониторинг использования туристских ресурсов на территории Российской Федерации, который позволит получить информацию о загруженности туристского ресурса, количестве посещений в определенный период времени, доходах от его использования, техническом состоянии и т.п.

Необходимо провести инвентаризацию баз детского отдыха в России, число которых год от года уменьшается, определить альтернативные средствам Фонда социального страхования РФ источники финансирования детского отдыха. Следует учитывать, что детский и молодежный туризм является не только индустрией развлечения и отдыха, но и важнейшей политической составляющей нашей жизни, имеет большое значение для патриотического воспитания подрастающего поколения, которое должно иметь возможность видеть не только свою "малую родину".

В условиях правового государства большее внимание должно уделяться законодательству о туризме.

Требуется внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. ? 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Они должны быть направлены на унификацию понятий, используемых в российском законодательстве о туризме, в том числе с понятиями, применяемыми в международных правовых документах; введение обязательного предоставления финансовых гарантий для туроператоров при получении права на занятие туроператорской деятельностью в сфере выездного туризма в целях возмещения убытков и (или) ущерба, которые могут возникнуть вследствие неисполнения обязательств туроператора перед туристами.

Необходимо внести дополнения в налоговое законодательство, учитывающие некоторые особенности деятельности туристских организаций: предусмотреть, что при реализации туристских продуктов (услуг) организациями, осуществляющими туроператорскую деятельность, налоговой базой признается сумма превышения средств, полученных от потребителей туристских продуктов (услуг), над средствами, подлежащими перечислению поставщикам отдельных видов туристских услуг, реализованных потребителям; включить в перечень материальных расходов, возникающих у туристских организаций, расходы в связи со списанием невостребованной туристами части услуг, права на которые приобретены неразделимыми партиями, блоками и иными неделимыми комплексами для целей формирования туристских продуктов (туров).

Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года предусматривает в 2005 году подготовку нового законопроекта "О туризме". Важно предусмотреть в нем создание Фонда развития внутреннего туризма, механизмы осуществления государственного контроля по выполнению лицензионных требований лицензиатом, государственной поддержки малого туристского предпринимательства (на основе реализации Федеральной программы государственной поддержки малого туристского предпринимательства). При этом необходимо обеспечить участие субъектов малого туристского предпринимательства в реализации государственной программы и проектов. Требуется осуществлять информирование туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. На муниципальном уровне важно инициировать разработку местной туристской политики, составление рекреационного кадастра и внесение его в земельный кадастр, осуществление контроля за состоянием и использованием природно-рекреационных ресурсов, разработку местных рекреационных и туристских программ и включение их в программы социально-экономического развития территорий, установление рекреационного сбора за право посещения особо ценных объектов культурного и природного наследия. Необходимо внести новые статьи, касающиеся вопросов туристской инфраструктуры, туристской ренты, упрощения процедуры получения въездных виз иностранными гражданами из стран, безопасных в миграционном отношении, что должно способствовать росту въездного туризма, подготовки кадров для индустрии туризма.

В настоящее время идет разработка новых вариантов федеральных законов о водопользовании и лесопользовании. В целях оздоровления населения эти объекты должны быть доступны для массового посещения. Разработчики этих федеральных законов должны предусмотреть регуляторы беспрепятственного и безвозмездного пользования водными и лесными ресурсами страны.