Горизонтальное перераспределение бюджетных средств

 

Строение уровней бюджетной системы предполагает аналогичную структуру финансовых потоков, то есть вертикальное (сверху вниз) перераспределение доходов: налогов, дотаций, бюджетных ссуд и др. Однако, как показывает практика, на деле имеются многочисленные случаи горизонтального перераспределения средств. Можно даже сказать, что это стало нормой.

Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться по инициативе как налогоплательщиков путем смены места регистрации юридического лица, так и региональных органов власти путем финансирования расходов, не относящихся к ведению данного органа власти.

Применительно к налогам, при вертикальном перераспределении происходит разделение средств между бюджетами всех уровней – муниципального, где зарегистрировано предприятие-налогоплательщик, субъекта федерации, где расположен этот муниципалитет и федерального уровней. Исключение пока составляет межгосударственный уровень.

Горизонтальное перераспределение средств означает, что налоги, взимаемые с конкретного предприятия, могут распределяться между разными муниципалитетами и субъектами федерации, в зависимости от того, где предприятие расположено, где оно зарегистрировано, а также в зависимости от особенностей местного законодательства (об этом ниже). Яркий пример тому – свободные экономические зоны и ЗАТО, предоставляющие[21] льготы по налогам тем, кто перерегистрируется с юридическим адресом у них. В отдельных случаях перерегистрация крупных компаний осуществлялась по соображениям не экономической выгоды, а политической целесообразности. В качестве возможного примера можно назвать перерегистрацию АО «Межрегионгаз», крупнейшей компании системы РАО «Газпром», в одном из отдаленных муниципалитетов Московской области.

Одна из СЭЗ – инвестиционная зона «Саров». В ней регистрируются с юридическим адресом многие предприятия и, в частности, ряд предприятий, расположенных в г. Нижний Новгород. По причине такой перерегистрации бюджет Нижнего в 1998 г. потерял около 40 млн. руб.[22] Чтобы сгладить остроту финансовых потерь, администрации г. Нижний Новгород и инвестиционной зоны Саров подписали соглашение, в соответствии с которым 5% сумм налоговых льгот, предоставленных в инвестиционной зоне нижегородским предприятиям, будут «пожертвованы» Нижнему Новгороду в счет компенсации условно-выпадающих местных налогов. Решено, что четыре наиболее крупных предприятия, зарегистрированных в Сарове, будут направлять 50% денежных средств, до момента подписания соглашения поступавших в фонд развития конверсионных производств инвестиционной зоны, на финансирование проектов в Нижнем Новгороде. А все участники инвестиционной зоны из областного центра подоходный налог будут платить полностью в бюджет Нижнего.

Также предполагается зарегистрировать специальный фонд (видимо внебюджетный) «Нижний Новгород», на счет которого предприятия Нижнего – участники инвестиционной зоны – будут перечислять оговоренные соглашением средства. Эти средства предлагается направить на развитие ипотечного жилищного кредитования в областном центре.

Всего в Нижегородской области образовано семь СЭЗ. Участники трех из них полностью освобождены от уплаты налогов в части, поступающей в областной бюджет, до 1.03.2005 г. Участники остальных зон освобождены от уплаты 75% налоговых платежей в областной бюджет [11, стр. 38].

Что касается ЗАТО то льготы, предоставлявшиеся в ЗАТО, не давали как показывает практика должного экономического эффекта оборонным предприятиям этих территорий. На рубль предоставленных льгот, предприятиям и учреждениям, расположенным в ЗАТО, доставалось примерно три копейки. Происходило это в основном из-за того, что льготами пользовались предприятия, ведущие внешнеторговые операции. По расчетам мэра Челябинска городской бюджет терял от льгот, предоставляемых ЗАТО, до 25% доходов, а по расчетам губернатора Челябинской области потери по области составили в 1998 г. не менее 1,5 млрд. рублей в областной бюджет и не менее 5 млрд. – в федеральный.[23]

Для федерального уровня бюджетной системы перерегистрация со сменой юридического адреса обычно не влечет за собой негативных последствий – федерация свою долю налогов все равно получит, а вот на уровне субъектов федерации и муниципалитетов возникают своего рода «черные дыры», всасывающие местные ресурсы и необоснованно переводящие их в другие регионы страны.

Под «особенностями местного законодательства» автор понимает в частности попытки властей организовать «прямое» финансирование, то есть переключить налоговые потоки так, чтобы организовать финансирование необходимых с точки зрения властей расходов напрямую от налогоплательщиков, минуя бюджет. То есть, минуя процедуру утверждения этих предстоящих расходов депутатами. Кроме того, что чрезвычайно важно, эти средства не включаются в отчет об исполнении бюджета, а депутаты оказываются лишенными возможности дать оценку эффективности и целесообразности их расходования.

В качестве примера назовем организацию финансирования в Москве некоторых спортивных организаций, в частности теннисных, а также строительство Храма Христа Спасителя и московского международного делового центра «Москва-Сити». Закон Москвы «О ставках и льготах по налогу на прибыль» от 18 июня 1997 г. № 19 предоставляет налогоплательщикам в московский бюджет, совершившим благотворительный взнос в пользу названных организаций и строек, льготу по налогу на прибыль в пределах суммы благотворительного взноса, но не более суммы платежа налога на прибыль, подлежащего уплате в бюджет Москвы этим налогоплательщиком.

Используя аналогичную практику, правительство Свердловской области, в отличии от московского, установило ограничения для такого рода финансирования. Например футбольному клубу «Уралмаш» и хоккейному клубу «Спартак» на 1997 г. были установлены квоты в размере 6,8 млрд. н/д рублей [10, стр. 58]. На эту сумму они заключали договора с налогоплательщиками в областной бюджет о своем финансировании.

В Татарстане для оказания помощи спортивным клубам были приняты постановления, в которых предусматривается их финансирование за счет платежей их учредителей в республиканский бюджет по налогу на прибыль и НДС [9, стр. 57].

В Пензенской области с целью поддержания конкурентоспособности местных спиртзаводов, часть из которых градообразующие, им оставлялась часть акцизов, подлежащая зачислению в областной бюджет, с формулировкой – «на компенсацию отпускных цен».

Еще один пример горизонтального движения средств – заключение договоров между органами власти разных уровней о распределении налогов с конкретных предприятий. Например, плата за недра, взимаемая с АО «Норильский комбинат» (г. Норильск Красноярского края) делится не только между бюджетами города Норильска и Красноярского края, но достается соседнему с городом субъекту федерации – Таймырскому (Долгано-Ненецкому) автономному округу.

Есть и другие примеры горизонтального перераспределения средств, но уже на уровне не отдельных налогоплательщиков, а – органов власти. Речь идет о дотировании и кредитовании одним органом власти бюджетных учреждений или даже бюджета другого. Например, ряд регионов, шефствуют над воинскими частями, у г. Краснодара, в частности, есть подшефная подводная лодка на Северном флоте, правительство Санкт-Петербурга оказывает «финансовую помощь» народным судам. По данным автора за счет средств бюджета Ставропольского края содержится одна из воинских частей, а из бюджета Москвы была фактически оплачена часть расходов на строительство крупного спортивного объекта «Арена-2000» в г. Ярославле.

Горизонтальное перераспределение средств может осуществляться в рамках двухсторонних взаимодействий региональных органов власти, а также в рамках многосторонних объединений.

Двухсторонне взаимодействие осуществляется на основе соглашений между региональными администрациями. Так, например, число двухсторонних соглашений правительства Москвы достигает двух сотен, в том числе с субъектами федерации – 73, администрации Новосибирской области – семь десятков. В рамках двухсторонних соглашений могут решаться вопросы размещения ценных бумаг органов власти и инвестирования, оказания разнообразной помощи отдельным предприятиям, организации выставок, представительств, делегирования отдельных прав и многое другое.

Объединяться в ассоциации могут как субъекты федерации, так и муниципалитеты. В настоящее время существует 8 межрегиональных ассоциаций – «Северо-Запад», «Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Уральская ассоциация», «Сибирское соглашение», «Дальний Восток и Забайкалье» – и несколько десятков муниципальных объединений, в том числе – Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, «Города Урала», Союз городов Тюменской области, а также ассоциации закрытых административно-территориальных образований.

В рамках ассоциаций решаются, в частности, вопросы создания единой инфраструктуры (в т.ч. транспортной, энергетической, газоснабжения), построения межрегиональных схем организации производства и даже бартерных цепочек с целю снижения отчислений по федеральным налогам.

Пример горизонтального перераспределения средств дает и несовершенство налоговой системы. Причиной перераспределения может служить, в частности, всероссийская деятельность одной из компании, практикующей так называемый метод «прямых продаж». Этот метод заключается в том, что продавец, действуя вне пределов магазина, самостоятельно ищет покупателя и настойчиво убеждает его совершить покупку.

В нашем примере, одна из московских компаний по торговле парфюмерией, расширяя сферу охвата, распространила свою деятельность на г. Иваново. В настоящее время ивановские коммивояжеры за товаром ездят в Москву. Оптовый склад у продавцов находится в столице, а в Иваново расположено только представительство фирмы не имеющее статуса юрлица, поэтому компания в розничной цене продукции учитывает помимо налога на добавленную стоимость, еще и московский налог с продаж.

В Москве на момент исследования он составлял 2%, а в Иваново ставка местного налога с продаж была равна 4%. Для ивановского покупателя так выходило даже дешевле на 2%, чем могло бы быть, будь склад в Иваново. Но дело не в разнице ставок налога, а в том, что ивановец, купивший такую продукцию, оплачивал налоги и, в том числе налог с продаж, в московский бюджет, оказывая таким образом невольную услугу жителям столицы.

Обобщая все сказанное, автор считает, что говоря о современном состоянии бюджетной системы России необходимо иметь ввиду двоякость ее строения. Одно – внешнее – проявляется в уровнях бюджетной системы и финансовых взаимоотношениях между ними, основанных на федеральном законодательстве. Другое – внутреннее – представляет собой многочисленные друг с другом не координируемые, зачастую встречные финансовые потоки, выражающие межрегиональные, всероссийские и даже международные интересы органов власти субъектов федерации и муниципалитетов.

Наконец последнее, что хотелось бы отметить – это наличие встречных финансовых потоков и во «внешней» части бюджетной системы. Взаимоотношения уровней бюджетной системы предусматривает, как известно, движение денежных потоков «сверху вниз», то есть от федерального бюджета к муниципальным. Во-первых, – это отчисления от федеральных налогов в бюджеты РФ, субъектов федерации и муниципалитетов. Во-вторых, отчисления от региональных налогов в бюджеты самого субъекта федерации и муниципалитетов. В третьих, – предоставление всевозможных трансфертов, а также бюджетных ссуд и кредитов.

В России, кроме того, имеется четвертый канал – это встречные перечисления, правда, незначительные по своим размерам – отчисления от земельного, муниципального по своей сути, налога в бюджеты вышестоящих уровней. Примечательно, что федеральный центр упорствует в своем нежелении отказаться от получения части земельного налога, объясняя это целевым характером налога. Даже при проведении эксперимента в гг. Тверь и Новгород по замене трех местных налогов одним – налогом на недвижимость, Министерство финансов РФ потребовало, чтобы в федеральный бюджет перечислялась доля этого налога, налога иного уровня. При этом ни Минфин РФ, ни финорганы субъектов федерации не отчитываются перед муниципалитетами о расходовании средств местного налога, а также не предоставляет последним возможность проводить проверки целевого использования отданных ими налогов.

Четвертый канал находится под контролем местных органов власти, поскольку от них во многом зависят размер и сроки уплаты земельного налога. Некоторые чиновники пользуются этим в интересах местного самоуправления, применяя механизмы «прямого» финансирования, например: предприятие получает льготу на уплату земельного налога в пределах сумм «благотворительных» взносов в местный внебюджетный фонд. В результате вся сумма налога оказывается в распоряжении местных властей, но они не расщепляют поступившие средства между своим бюджетом, бюджетом субъекта федерации и федеральным бюджетом, поскольку от уплаты земельного налога налогоплательщик освобожден, а средства, поступившие во внебюджетный фонд, никакого отношения к этому налогу не имеют, так как это якобы просто «пожертвование».

 

Список литературы

1. Дадашев А.З., Черник Д.Г., «Финансовая система России», М., «ИНФРА-М», 1997 г.;

2. а) «Общая теория финансов», под ред. Дробозиной Л.А., М., «Банки и биржи», издательское объединение «ЮНИТИ», 1995 г.;
б) аналогичное, слово в слово, описание бюджетной системы на уровне местных органов власти дано и в «Финансы», под ред. Дробозиной Л.А., М., «Финансы», издательское объединение "ЮНИТИ", 1999 г.;

3. «Бюджетный процесс в Российской Федерации», Баранова Л.Г., Врублевская О.В. и др., М., издательство «Перспектива», «ИНФРА-М», 1998 г.;

4. «Бюджетная система Российской Федерации», под ред. Романовского М.В., Врублевской О.В., М., «Юрайт», 1999 г.;

5. «Теория финансов», под ред. Заяц Н.Е., Фисенко М.К., Минск, "Вышэйшая школа", 1998 г.;

6. Россия в цифрах, краткий статистический сборник, Госкомстат России, М., 1999 г.;

7. «Финансы», под. ред. Ковалевой А.М., М., «Финансы и статистика», 1998 г.;

8. «Бюджетная система России», под ред. Поляк Г.Б., М., ООО «Издательство ЮНИТИ-ДАНА», 1999 г.;

9. «О федеральном бюджете на 1999 год», Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации, М., издание Государственной Думы, 1999 г.

10. Местные органы власти и спорт, Гуськов С.И., Соколов А.С., М., ВНИИИФК, 1998 г.

11. «Муниципальное экономическое развитие. Муниципальные экономические программы городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль», М., фонд «Институт экономики города», 1999 г.

 

 

[1] То есть, вначале организуется орган власти, а уж потом при этом органе власти создается денежный фонд. Вместе с тем, возможна обратная ситуация, когда денежный фонд существует сам по себе и не имеет значения какой орган власти его исполняет. Примером может служить валютный фонд правительства Москвы, основная цель которого – валютные инвестиции и закупки товаров за рубежом, а основная цель исполняющего этот фонд департамента – осуществление внешних связей Москвы – не имеет никакого отношения к инвестиционной или экономической в целом деятельности. Иначе говоря, департамент вторичен по отношению к валютному фонду.

[2] Можно спорить о политическом статусе Чеченской Республики: в РФ или нет, однако бюджет республики судя по всему следует признать входящим в состав бюджетной системы РФ. Об этом свидетельствуют предоставление трансфертов бюджетам как Чеченской республики, так и Чеченской республики «Ичкерия» из федерального бюджета в российской валюте и отчетность за это; именно трансфертов, а не например компенсационных платежей за нанесенный ущерб.

[3] Так, например при формировании муниципального образования «город Алексин и Алексинский район» Тульской области инициативная группа граждан добилась отделения от района поселка Новогуровский и его преобразования в муниципальное образование. В данном случае успеху мероприятия способствовало наличие в поселке крупного предприятия-налогоплательщика.

[4] Источник – информационное агентство «АКМ», от 10.03.99 г., 12:23.

[5] В настоящее время в Министерстве финансов готовится проект по реформированию региональных финансов, под реализацию которого предоставлен кредит Всемирного Банка. В рамках проекта предполагается собрать всю необходимую и достоверную информацию о состоянии финансов региональных органов власти.

[6] Из выступления представителя администрации Президента РФ на семинаре Министерства финансов РФ в подмосковном Голицино 26–28.04.99 г.

[7] Регионы России, статистический сборник, М., Госкомстат РФ, 1998 г., стр. 16.

[8] Одним из исключений является организация работы с бюджетом в Тюменской области. Тюменская областная Дума состоит из 25 человек, из которых 14 избраны от Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, прежде входивших в состав области. Областной бюджет Тюменской области рассматривается и утверждается Тюменской областной Думой, то есть, в том числе и депутатами от иных субъектов федерации, чем Тюменская область. При этом, свои бюджеты округа утверждают самостоятельно, без участия сторонних депутатов.

[9] Источник – информационное агентство «РБК», от 29 июля 1999 г., 12:07.

[10] Вопрос, который требует отдельного исследования: уменьшено ли Вооруженным Силам РФ бюджетное финансирование в связи с сокращением объектов, находящихся на балансе?

[11] По аналогии этот список можно продолжить пионерлагерями, постоянно действующими арктическими экспедициями и др. поселениями, где есть органы власти

[12] См. бюджет Союза Беларуси и России на 1998 г. от 2.12.97, п. I.

[13] Там же, п. IV.

[14] Там же, раздел 2.

[15] Там же, программа первоочередного развития таможенной инфраструктуры, пограничных пунктов таможенного оформления (пунктов пропуска) на территории Республики Беларусь.

[16] Источник – информационное агентство «Прайм-ТАСС» от 24.08.99 г., 14:03.

[17] Долголев В. Б., Николаевский В. В., «Эволюция бюджета Союза Беларуси и России», М., ж-л «Финансы», № 1, 1999 г.

[18] В 1997 г. из бюджета Союза было профинансировано совместных программ на 69 млрд. н/д рублей, в 1998 г. – на 288 млн. рублей. Бюджет Союза на 1999 г. предусматривает расходов на примерно 800 млн. рублей.

[19] «Наполнение бюджета жестко завязано на перечисления из национальных бюджетов, что делает исполнение бюджета Союза зависимым от экономической конъюнктуры государств-участников Союза», там же.

[20] Подоходный налог, уплачиваемый сотрудниками аппарата Союза, составляет, примерно 2% в сравнении с расходами бюджета Союза, там же.

[21] В настоящее время предоставление таких льгот в ЗАТО ограничено.

[22] Источник – информационное агентство «AK&M» от 22.12.98, 17:21.

[23] Источник – информационное агентство «АК&» от 19.03.99, 15:15.