Государственная система лицензирования в сфере недропользования

Лицензионный механизм пользования недрами является центральным звеном современной системы недропользования в Российской Федерации.

Нормативно-правовой базой государственной системы лицензирования пользования недрами на федеральном уровне в настоящее время являются положения Закона РФ «О недрах» и Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Верховным Советом РФ 15 июля 1992г.

Упрощенная процедура предоставления права пользования недрами установлена для строительства подземных сооружений местного значения и проведения работ без существенного нарушения целостности недр.

Единственным видом пользования недрами, который не охватывается системой лицензирования, т.е. не требует получения ни лицензии, ни иной формы разрешений является добыча собственниками, владельцами и пользователями земельных участков в их границах общераспространенных полезных ископаемых без применения взрывных работ и строительства подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров. Во всех остальных случаях для возникновения права недропользования требуется получение лицензии.

В соответствии со ст. 15 Закона РФ «О недрах» государственная система лицензирования - это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление. 

Посредством лицензирования государственные органы осуществляют, во-первых, предварительный контроль, позволяющий проверить квалификацию соискателя на получение лицензии, выявить правоограничения, препятствующие ему заниматься данной деятельностью, определить лицензионные условия, и, во-вторых, текущий контроль, связанный с оперативным наблюдением за выполнением лицензионных условий и реагированием на их нарушения.

Таким образом, основное значение лицензирования недропользования как правовой меры обеспечения рационального недропользования заключается в осуществлении предварительного и текущего контроля за деятельностью недропользователей.

Как функция государственного управления фондом недр, лицензирование недропользования представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов по оформлению, регистрации и выдаче лицензий на право пользования недрами по результатам конкурса или аукциона либо на основании решений государственных органов, контролю за выполнением их условий, внесению изменений, переоформлению, приостановлению и прекращению их действия.

Данная деятельность осуществляется в определенной последовательности, особом процессуальном порядке, который в литературе именуется разрешительным (лицензионным) производством.

Разрешительное производство является частью административного процесса, осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти (лицензионными органами). Согласно ст. 16 закона РФ «О недрах» организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы.

Лицензирование недропользования представляет собой совокупность правовых норм, определяющих:

- понятие, виды и содержание лицензий на право пользования недрами;

- порядок подготовки объектов лицензирования;

- организацию и проведение конкурсов или аукционов на право пользования недрами;

- основания и порядок выдачи лицензий, а также порядок их оформления, государственной регистрации;

- основания и порядок изменения, продления и переоформления лицензий;

- основания и порядок приостановления и аннулирования лицензий;

- систему и компетенцию государственных федеральных и региональных органов общей компетенции, а также специально уполномоченных органов по управлению государственным фондом недр в сфере лицензирования пользования недрами.

Свое внешнее выражение лицензирование получает в выдаче разрешительных документов - лицензий. Согласно ч. 3 ст. 11. Закона РФ «О недрах» лицензия представляет собой документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия включает в себя установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Право пользования недрами возникает именно с момента государственной регистрации лицензии (ч. 5 ст. 9). Иными словами, лицензия рассматривается как своего рода титульный документ, подтверждающий наличие у субъекта предпринимательской деятельности права недропользования.[1]

В соответствии с видами пользования недрами лицензии подразделяются на следующие виды:

1) лицензия на геологическое изучение недр;

2) лицензия на добычу полезных ископаемых;

3) лицензия на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4) лицензия на образование особо охраняемых объектов;

5) совмещенные лицензии включающие несколько видов пользования недрами (поиски, разведка, добыча полезных ископаемых);

6) лицензия на право сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. 

Порядок предоставления участков недр в пользование включает в себя следующие действия:

1) определение участков недр для передачи в пользование (разработка программы лицензирования пользования недрами);

2) определение условий недропользования;

3) выбор недропользователя посредством проведения конкурсов или аукционов на право пользования недрами либо путем принятия административного решения;

4) оформление предоставления недропользователю права пользования недрами.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении участков недр, находящихся на их территории, могут представлять в Федеральное агентство или его территориальные органы предложения по формированию программы лицензирования пользования участками недр, условиям проведения конкурсов и аукционов и условиям лицензий.

Одним из важнейших принципов предоставления права пользования недрами в настоящее время является принцип состязательности при выборе недропользователя, который реализуется путем проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами.

В настоящее время конкурсный (аукционный) порядок применяется в случаях предоставления участков недр в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых или для целей геологического изучения участков недр, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии).

Помимо конкурса (аукциона) право пользования недрами предоставляется:

- при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения;

- для целей геологического изучения участков недр, в том числе участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

- для целей геологического изучения и добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;

-для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов;

- для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения промышленных и бытовых отходов;

- для образования особо охраняемых геологических объектов;

- на срок до одного года (краткосрочное пользование) для целей осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено;

- при переходе права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования.

По итогам конкурса или аукциона либо на основании решения государственных органов пользователю недр выдается лицензия. Лицензия вступает в силу после ее регистрации в федеральном или территориальном геологическом фонде, которая производится в месячный срок с момента ее поступления.

Согласно ст. 12 Закона РФ «О недрах» содержание лицензии должно включать следующие условия:

- данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставившем лицензию, а также основание предоставление лицензии;

- данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

- указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

- указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

- сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, предоставления геологической информации на государственную экспертизу);

- условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

- согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;

- соглашение о праве собственности на экологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

- условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

- порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

В соответствии с ч. 5 ст. 12 Закона РФ «О недрах» условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Переоформление лицензии осуществляется при переходе права пользования участками недр от владельца лицензии к другому субъекту предпринимательской деятельности. При этом условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.

Исчерпывающий перечень оснований такого перехода определяется ст. 17-1 Закона РФ «О недрах». К ним относятся:

1) реорганизация юридического лица - пользователя недр путем его преобразования - изменения его организационно-правовой формы;

2) реорганизация юридического лица - пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) прекращение деятельности юридического лица - пользователя недр вследствие его присоединения к другому юридическому лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации при условии, если другое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также будет иметь квалифицированных специалистов, необходимые финансовые и технические средства для безопасного проведения работ;

4) реорганизация юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участком недр, предоставленной прежнему пользователю недр;

5) изменение наименования юридического лица - пользователя недр.

6) юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица;

7) приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах Российской Федерации.

Все основания прекращения действия (аннулирования) лицензии на право пользования недрами можно разделить на две группы в зависимости от волевого критерия.

Первая группа – это объективные основания. Прекращение действия лицензии в этом случае не зависит от воли недропользователя и государственных органов, выдавших лицензию. К ним относятся:

- истечение установленного в лицензии срока ее действия;

- возникновение определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами

- ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование.

Вторая группа включает в себя субъективные основания, когда прекращение действия лицензии возможно по воле субъектов. Эту группу в свою очередь можно подразделить на две подгруппы, в зависимости от того, от кого исходит инициатива.

Первая подгруппа - отказ недропользователя от права пользователя недрами. Следует отметить, что законодательство не предусматривает никаких ограничений этого права. Недропользователь не обязан мотивировать свой отказ.

Вторая подгруппа - принудительное аннулирование лицензии по решению государственных органов, предоставивших право пользования недрами, в случаях, предусмотренных законодательством. Перечень таких оснований является исчерпывающим, в него входят следующие случаи:

- возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

- нарушение пользователем недр существенных условий лицензии;

- систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами;

- возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);

- если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

- непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах;

- переоформление лицензии с нарушением условий, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона РФ «О недрах».

Основаниями необходимости рассмотрения материалов и принятия решений о досрочном прекращении права пользования участками недр могут являться:

- предложения органов, осуществляющих государственный геологический контроль;

- предложения Госгортехнадзора России или его территориальных органов;

- предложения иных органов государственной власти, осуществляющих функции контроля в сфере недропользования в соответствии с их компетенцией, определяемой положениями об этих органах;

- непосредственное обнаружение нарушений условий пользования недрами органами, предоставившими лицензию;

- информация, поступившая в МПР России или его территориальные органы из иных источников, после проведения проверки ее достоверности.

В соответствии со ст. 21 Закона «О недрах» в случае, если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно, органы, досрочно прекратившие право пользования соответствующим участком недр, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии в порядке, установленном Законом. Срок действия лицензии, выданной временному оператору не может превышать 1 года (ст. 10 Закона). Между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях.

Итак, задачей государственной системы лицензирования является обеспечение:

- практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и воспроизводства минерально-сырьевой базы, защиты интересов национальной безопасности Россий­ской Федерации;

- социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Рос­сийской Федерации;

- равных возможностей всех юридических лиц и граждан в полу­чении лицензий;

- развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами;

- необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами.