Должностные регламенты

Процессная регламентация исполнения функций органом власти предполагает ее продолжение на уровне должностей государственных служащих. В целом можно сказать, что всякая должность государственной службы предполагает наличие круга требований и обязанностей, так или иначе связанных с реализацией функций государственного органа (в том числе, оказанием государственных услуг). Замещение должности подразумевает, что государственный служащий исполняет эти требования и обязанности, и они должны быть зафиксированы.

Федеральное законодательство о государственной гражданской службе предполагает три инструмента (формы) фиксации требований и обязанностей государственных гражданских служащих. Это должностные регламенты (Ст.47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), представляющие собой описание квалификационных требований к уровню и характеру знаний и навыков по данной должности, необходимому образованию и стажу (опыту работы по специальности), должностные обязанности, права и ответственность служащего. Важными компонентами должностных регламентов являются перечни вопросов, по которым государственный гражданский служащий обязан самостоятельно принимать решения, и по которым он должен участвовать в принятии решений. В должностном регламенте фиксируются также сроки и процедуры подготовки и рассмотрения решений, порядок согласования и принятия решений. По сути, должностей регламент – это система предписаний для профессиональной деятельности, в том числе предписаний процедурно-технологического характера. Второй инструмент (форма) фиксации обязанностей – служебный контракт (Глава 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), т.е. соглашение, заключаемое с государственным гражданским служащим при поступлении и прохождении службы[46]. Поскольку в служебном контракте устанавливаются права и обязанности государственного гражданского служащего, то в содержании служебного контракта в числе прочего фиксируется описание его профессиональной деятельности. Наконец, составление государственным гражданским служащим программы индивидуального профессионального развития призвано дать стратегические ориентиры его должностного роста, возможное направление изменения его профессиональной деятельности.

Первые попытки разработки должностных регламентов проводились как в рамках исполнения мероприятий Федеральной Президентской Программы реформирования государственной службы[47], так и по ряду международных проектов по линии Европейской Комиссии (ТАСИС)[48]. Основные результаты: 1) по линии мероприятия Минтруда России - Подготовлен обзор зарубежного законодательства и соответствующего опыта по заключению служебных контрактов на государственной (гражданской) службе и составлению должностных регламентов, подготовлен аналитический доклад о возможностях использования зарубежного опыта в российских условиях; разработаны типовые служебные контракты на гражданской службе и методические рекомендации по условиям их применения в зависимости от типа государственного органа, категорий, групп гражданских служащих и выполняемых ими функций, особенностей прохождения гражданской службы; 2) по линии ТАСИС – детализированное описание, по ряду Европейских стран (Германия, Франция, Великобритания, Швеция), некоторых избранных моментов систем управления персоналом применительно к положениям должностного регламента; выделение основных групп функций государственных гражданских служащих по их частотности и составление типового проекта должностного регламента; случаи и области применения должностного регламента, методические рекомендации по написанию ряда разделов должностного регламента (в целом).

При разработке проблемы формирования должностных регламентов, определились основные теоретические и практические затруднения по вопросам составления должностных регламентов.

К теоретическим затруднениям относится неопределенность описания профессиональной деятельности и относительность понятия «цели деятельности». Эти затруднения можно преодолеть, если рассматривать профессиональную деятельность государственных служащих как следование поведенческим образцам (социальные эстафеты)[49]). В таком случае, возникает два понимания целей, Одни цели задаются описанием деятельности государственного органа в целом (т.н. «надрефлексивная позиция»), а другие цели характерны для профессиональной деятельности отдельных государственных служащих (т.н. «рефлексивная позиция»). Эти два описания целей взаимодополнительны и не выводятся друг из друга. Поэтому коллизия, когда отдельный служащий считает свою деятельность результативной, а с точки зрения исполнения функций государственного органа это не результаты, а только участие в процессе, в данной концепции преодолима.

К практическим затруднениям относилась сложность перехода от типовых должностных регламентов к должностным регламентам по реальным различным должностям, усугубленная нежеланием многих государственных гражданских служащих работать по точному регламенту, в составлении которого они должны были принимать участие. Поэтому, вплоть до 2006 года процесс разработки реальных должностных регламентов «застопорился» на уровне типовых регламентов по категориям и группам должностей. И только в 2007-2008 годах на федеральном уровне произошел положительный сдвиг в разработке должностных регламентов для Аппарата Минобороны России и Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.