Нормативно-правовое основы формирования и управления муниципальной собственностью

Конституцией РФ установлены основы правового положения муниципальной собственности и владения, пользования, распоряжения ею. Конституция РФ установила, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Гражданское законодательство на основании ст.71 Конституции РФ относится к ведению РФ. Гражданским законодательством регулируются гражданские правоотношения, в частности, опре-! деляются правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения, прекращения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулируются договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. ГК РФ предусмотрено право муниципальных образований участвовать в гражданских правоотношениях, в т. ч. заниматься хозяйственной деятельностью.

ГК РФ определяет субъекты гражданских правоотношений -физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях - это РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. При этом следует иметь в виду, что муниципальные образования - не юридические лица. Они участвуют в отношениях «наравне» с юридическими и физическими лицами, не являясь таковыми. К данным субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст.124 ГК РФ). В соответствии со ст. 124-125 ГК, от имени собственника - муниципального образования, его права осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими статус данных органов. Такими актами являются Устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления (регламенты названных органов). В положениях об органах местного самоуправления, кроме прочего, указываются правомочия, осуществляемые данным органом от имени муниципального образования как собственника имущества.

Законом № 131 - ФЗ установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются федеральным законом. В настоящее время специальный закон по этому вопросу не принят. До его принятия следует руководствоваться нормами действующего гражданского законодательства. Право муниципальной собственности возникает по различным не запрещенным законом основаниям. В отличие от частной собственности, право муниципальной собственности может возникнуть в процессе разграничения общегосударственной собственности.

Ч. 3 ст. 215 ГК предусматривает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями или составлять муниципальную казну. За муниципальными учреждениями и предприятиями имущество закрепляется соответственно на праве оперативного управления и хозяйственного ведения. О данных правовых режимах будет сказано ниже.

Правовое регулирование особенностей владения, пользования, распоряжения объектами муниципальной собственности

Муниципальные образования, органы местного самоуправления в соответствии со ст. ст, 130, 132 Конституции РФ самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собственностью. Закон № 131-ФЗ установил, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований. Закреплено право органов местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в т. ч. условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе межмуниципальных.

Так как Законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования в уставах муниципальных образований и правовых актах органов местного самоуправления ряда отношений, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями. Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения. При этом законом устанавливается и исключительная компетенция органов местного самоуправления в вопросах, связанных с муниципальной собственностью.

К исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено определение порядка:

• управления и распоряжения имуществом, находящимся в 1 муниципальной собственности,

• принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации . муниципальных предприятий и учреждений,

• принятия решений об установлении тарифов на их услуги,

• участия муниципального образования в организациях меж-мунипипального сотрудничества.

Данные вопросы должны регулироваться соответствующими положениями, утверждаемыми решениями представительных органов местного самоуправления. Положениями, либо отдельными муниципальными правовыми актами, в т.ч. и главы местной администрации, должны быть урегулированы отношения передачи имущества и определения стоимости аренды; передачи муниципального имущества в пользование, залог; порядка создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, проведения конкурсов, аукционов, залоговых аукционов и т.п.

Право собственности в ряде случаев может быть ограничено, но только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Ограничения права собственности, содержащиеся в иных правовых актах, незаконны и исполнению не подлежат.

В договоре между собственником и лицом, осуществляющим владение, пользование или распоряжение его имуществом, могут быть предусмотрены частные ограничения действий собственника. В этом случае они возникают по воле самого собственника, который, однако, не вправе их нарушать в дальнейшем. Например, в договоре хозяйственного ведения может быть установлено ограничение для собственника на изъятие части прибыли МУП до проведения капитального ремонта основных средств предприятия, находящихся в хозяйственном ведении.

Собственник (муниципальное образование) может ввести ограничения и для действующих от его имени лиц, в частности, для различных органов местного самоуправления. Например, может быть установлено правило, согласно которому отчуждение определенных объектов возможно только после получения одобрения такого решения на собраниях граждан, при том, что общее число граждан, участвовавших в собраниях, будет не менее половины проживающих в поселении граждан, обладающих избирательным правом. Или может быть введен запрет на сдачу в аренду объектов, предназначенных для работы с детьми, и т. п. При значительном числе объектов, распоряжение которыми ограничено, в муниципальном образовании должны быть утверждены реестры объектов, не подлежащих отчуждению, объектов, отчуждаемых с соблюдением особого порядка, объектов, не подлежащих залогу и т. п.

Основания прекращения права собственности установлены ГК РФ. Право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества иным лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. По решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц (приватизация).

В муниципальном образовании должна быть разработана и принята Программа приватизации муниципального имущества. Это особенно актуально в связи с необходимостью приватизации до 1.01.2009 г. объектов, нахождение которых в муниципальной собственности не допускается. Программа приватизации должна быть построена таким образом, чтобы позволить максимально эффективно использовать полученные от приватизации средства на сохранение и развитие объектов муниципальной собственности, необходимых для осуществления задач местного самоуправления. Это требует согласования плана приватизации с проектом бюджета на очередной год, заблаговременной разработки проектно-сметной и иной документации на ремонт и создание объектов муниципальной собственности. местный самоуправление экономический муниципальный

Кроме того, приватизация объектов недвижимости (в т. ч. муниципальных организаций как имущественного комплекса) требует проведения оценки имущества и государственной регистрации имущественных прав муниципального образования до проведения приватизации. На проведение данных мероприятий в бюджете муниципального образования должны выделяться необходимые средства. Так как разовая акция по оценке и регистрации требует существенных затрат местных бюджетов, необходимо в процессе планирования приватизации согласовывать и сроки, и средства для оценки и регистрации подлежащих приватизации объектов. Подготовка к приватизации, обеспечивающая получение наибольшей выгоды (не только материальной, но и с точки зрения организации решения вопросов местного значения), требует также разработки комплекса мер, в т. ч. по системному исследованию и прогнозированию рынка имущества, выработке стратегии и тактики проведения приватизации, улучшению качества имущества, изучению возможных покупателей, конкурентных предложений, формированию спроса, рекламе.

Принудительное изъятие имущества у собственника не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся (применительно к муниципальным образованиям):

• обращение взыскания на имущество по обязательствам;

• отчуждение (возмездное) имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу;

• отчуждение (возмездное) недвижимого имущества в связи с изъятием участка (в частности, для государственных нужд или ввиду ненадлежащего использования земли);

• выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей;

• выплата стоимости доли в праве долевой собственности при невозможности выдела доли в натуре.