Предпринимательская деятельность некоммерческих организаций. Социальное предпринимательство

В соответствии с концепцией трех секторной модели экономики, она подразделяется на три группы. В первый сектор входят государственные институты (органы правосудия, законодательные механизмы, правительственные структуры, силовые структуры, политические партии), т. е "государственный сектор". Ко второму сектору относятся коммерческие организации - "коммерческий сектор". К третьему сектору, как правило, относят некоммерческие организации любых организационно-правовых форм, в различных странах мира он именуется по-разному: "некоммерческий" (Россия), "третья система" (Италия), "дополнительный" (Индия), "социальные корпорации" (Япония), "социальное хозяйство" (Франция), "гражданского общества" (Бразилия), "гражданские структуры" (Египет), "сектор ассоциаций" (Германия), "добровольческий" (Великобритания), "неприбыльный", "бесприбыльный", "благотворительный" и "филантропический", "неправительственный", "независимый", "негосударственный".

Некоммерческий сектор - это некоммерческие организации, существующие независимо от первых двух секторов (государственного и коммерческого) и призваны выполнять регулирующую, контролирующую и инициирующую функции по отношению к ним со стороны гражданского общества, является своеобразным сдерживающим фактором для исключения произвола со стороны государственных структур и коммерческих образований. Каждый из этих двух секторов при отсутствии так называемого арбитра со стороны третьего сектора не в состоянии в полной мере удовлетворить потребности гражданского общества, т.к. в погоне за достижением своих целей (для первых - власть, для вторых - прибыль) и при отсутствии должного контроля теряется качество предоставляемых услуг, их эффективность и компетентность специалистов, их предоставляющих.

Некоммерческий сектор также включает в себя организации, призванные обеспечить иные потребности общества, например, благотворительные объединения; организации, направленные на социальное переустройство общества или отдельных его систем; гражданские объединения, направленные на удовлетворение общих интересов, интересов общества, выражение гражданских и политических инициатив граждан.

ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено оказание экономической помощи социально-ориентированным некоммерческим организациям, в том числе, оказание материальной помощи, предоставление различных налоговых льгот и др. со стороны государственных органов всех уровней власти РФ. В соответствии с п.1 ст.31.1, социально-ориентированными некоммерческими организациями могут быть признаны некоммерческие организации, осуществляющие следующие виды деятельности:

) социальная поддержка и защита граждан;

) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

) охрана окружающей среды и защита животных;

) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

) развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации.

В соответствии с п.1 ст.31.2, Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации, оказывающие поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, формируют и ведут федеральные, государственные и муниципальные реестры социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей такой поддержки, с указанием вида оказываемой поддержки и сроки использования предоставляемого в пользование таким организациям имущества.

Как отмечалось ранее, в соответствии с п.2 ст.24 ФЗ "О некоммерческих организация", некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь по стольку, поскольку это служит достижению целей, для которой она создана и при условии, что возможность заниматься определенным видом предпринимательской деятельности не противоречит действующему законодательству РФ и предусмотрена положениями Устава организации. Таким образом, некоммерческие организации имеют право заниматься производством товаров и слуг, приносящие прибыль, приобретение ценных бумаг, участвовать в товариществах на вере в качестве вкладчика и в хозяйственных обществах, однако данное положение распространяется не на все виды некоммерческих организаций, а именно учреждения, в т. ч. разных типов.

Отдельные виды деятельности, в том числе и предпринимательской, некоммерческие организации могут осуществлять только на основании специальных разрешений, а именно, лицензий.

При объединении понятия "третьего сектора экономики" и предусмотренной законодательством РФ возможности осуществлять предпринимательскую деятельность некоммерческими организациями, вытекает вполне логичное определение такой предпринимательской деятельности - "социальное предпринимательство".

В мировой практике социальным предпринимательством могут заниматься как коммерческие, так и некоммерческие организации. Приоритетным направлением их деятельности является "принятие на себя миссии создания и поддержания социальной ценности (блага)". Таким "благом" могут быть как оказание социальных услуг, например таких, как оказание правовой помощи, деятельность в сфере образования, патронажная деятельность, оказание психологической поддержки различных слоев населения, медицинские услуги (создание реабилитационных центров и пр.), также производство различных товаров (одежды, мебели, продуктов питания и пр.), проведение различных независимых экспертиз. Для осуществления некоторых видов деятельности необходимо получение специальных разрешений (лицензий), которые могут быть получены в общем порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Сферы деятельности, в которых могут осуществлять свою предпринимательскую деятельность некоммерческие организации в целом не ограничены, за исключением определенных видов деятельности, предусмотренных законодательством РФ. Однако существуют ограничения для некоторых организационно-правовых форм. Для осуществления предпринимательской деятельности некоммерческие организации в формах "ассоциация" или "союз", ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено либо вступление или учреждение такой организации в хозяйственное общество, являющееся коммерческой организацией, либо преобразование в такую организацию. Также, федеральным законодательством не предусмотрено осуществление предпринимательской деятельностью различных форм учреждений.

Несмотря на то, что единства в определении термина "социальное предпринимательство" среди ученых не достигнуто, большинство соглашается с тем, что принципиальными критериями, раскрывающими его содержание, является "социальное воздействие, инновационность решений (применение новых, уникальных подходов, позволяющих увеличить социальное воздействие), масштабируемость и тиражируемость, а также предпринимательский подход, т.е. способность социального предпринимателя видеть провалы рынка, аккумулировать ресурсы, разрабатывать новые решения, оказывающие долгосрочное позитивное влияние на общество в целом. Важным, но не принципиальным критерием социального предпринимательства является самоокупаемость и финансовая устойчивость". Уточняя данный тезис, Н.Ф. Кадол считает, что специфика исследуемой деятельности заключается "в новых методах управления общественными процессами, способствующих созданию устойчивых социальных организаций, эффективным социальным преобразованием, формированию конкурентного рынка социальных услуг" .

Таким образом, "социальное предпринимательство" объединяет в себе социально направленную предпринимательскую деятельность, осуществляемую на инновационной основе, что позволяет отнести ее к социальным инновациям, целью которых является создание благоприятных условий для формирования рынка социальных услуг. В современной теории эта идея рассматривается как социальная инновация "течение "постиндустриальной филантропии", предполагающее активность людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Политика пособий и социального обеспечения как со стороны государства, так и со стороны бизнеса показала свою неэффективность, давая возможность расти иждивенческим настроениям, неактивности пользователей минимального набора услуг".

В целом соглашаясь с общей тенденцией развития идеи мобилизации внутреннего ресурса личности, позволяющего преодолеть трудную жизненную ситуацию, и отказа от государственной поддержки, в то же время полагаем, что в условиях российской действительности полностью копировать мировые подходы к решению социальных проблем, не учитывая богатый отечественный опыт, преждевременно.

К сожалению, в любом обществе есть социально незащищенные граждане - пожилые одинокие люди, дети, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды, которые нуждаются в поддержке государства и справиться с трудной жизненной ситуацией самостоятельно не могут. В связи с этим "социальное предпринимательство", представляемое некоторыми исследователями как универсальный "механизм решения социальных проблем, альтернативный государственному" <12>, полностью заменить существующую государственную систему социальной защиты населения не в состоянии. В связи с этим более продуктивной идеологией, способной выступить альтернативой как государственному патернализму, так и "социальному предпринимательству", может стать оригинальная Концепция "социального сопровождения", отстаиваемая автором, базирующаяся на научных разработках известного российского психолога М.Р. Битяновой. В соответствии с ее учением идеология психологического сопровождения состоит в том, чтобы не ограждать человека от трудностей, не решать проблему вместо него, а создавать условия, используя внутренний потенциал личности, для осознанного свободного выбора им своего жизненного пути. Однако возможны моменты, когда социальный психолог должен стремительно вмешаться, чтобы помочь клиенту в трудной жизненной ситуации.

Ввиду того, что государство на конституционном уровне гарантирует реализацию социальных прав граждан, но не всегда имеет возможность обеспечить их материально, наиболее оптимальным должно стать социальное сопровождение их в случаях нахождения в трудной жизненной ситуации. Необходимо дать возможность гражданам мобилизовать внутренние силы для самостоятельного выхода из трудной жизненной ситуации, и только в крайнем случае следует вмешаться, чтобы осуществить действенную поддержку. Полагаю, что деятельность современного социального государства в этом направлении имеет много общего с идеей психологического сопровождения, и в связи с этим концепцию рынка социальных услуг целесообразно строить на этой идеологической основе. Речь идет о качественном изменении подхода к механизму правового регулирования этих правовых отношений, в результате которых гражданин станет не объектом, а субъектом социальной политики.

Позитивной стороной предложенной модели "социального сопровождения" является то, что она позволяет сохранить достоинства современной модели социального обеспечения, основанной на императивных началах (в концепции данным отношениям присвоено название "социальная поддержка"), и при этом усиливает ее частноправовыми средствами регламентирования отношений, требующих дозволительного режима регулирования, без чего в силу объективных обстоятельств формирование рыночного механизма невозможно. Правовое регулирование этих отношений автор предлагает объединить в родовое понятие "социальное содействие", являющееся наряду с "социальной поддержкой" составной частью "социального сопровождения", специфика которого обусловливается особенностями воздействия частноправовых и публично-правовых средств и межотраслевым характером законодательства. Методологической базой авторской концепции являются теория гражданско-правовых средств удовлетворения имущественных потребностей граждан, разработанная Н.А. Бариновым, и теория оптимизации межотраслевых связей, предложенная М.Ю. Челышевым.

Вместе с тем изучение позитивного опыта "социального предпринимательства" различных стран мира полезно для усиления научного обоснования правовой модели "социального сопровождения", которая может быть положена в правовое основание модели рынка социальных услуг. Представляется, что значительный научный интерес в этой связи имеет анализ зарубежных организационно-правовых форм юридических лиц, появление которых связывается с реализацией идеологии "социального предпринимательства". Одним из первых законов, принятых в Европе и регламентирующих деятельность социально ориентированных организаций как субъектов рынка социальных услуг, является Закон о социальных кооперативах, принятый в Италии в 1991 г. Данные организации, созданные по подобию итальянских социальных кооперативов, в настоящее время легализованы во многих странах постсоветской Европы. Так, например, в Польше, рассматривающей "социальное предпринимательство" в качестве нового направления социальной политики, "активизирующего потребителя социальных услуг, превращающего его в ответственного, независимого управленца своей жизнью", социальные кооперативы вправе создавать следующие категории лиц: инвалиды, бездомные, попавшие в зависимость алкоголя и наркотиков, психические больные, освобожденные из заключения и беженцы. Главным условием, при котором социальному кооперативу представляются значительные налоговые льготы и существенная государственная материальная поддержка, является то, что в составе членов данного кооператива должно быть не менее 50% лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. Несоблюдение этих правил ведет к ликвидации социального кооператива.

Думается, что с учетом данной правоприменительной практики может быть уточнен статус российской социально ориентируемой некоммерческой организации, правовое положение которых в ФЗ <consultantplus:\\offline\ref=3F351A4E59C43011FF102E848A9B618D1C9EDE6F0AD47D3AFE9AA835DC7CY7H> "О некоммерческих организациях" крайне расплывчато. Вместе с тем целесообразно предусмотреть и возможность создания хозяйственных обществ, легализованных в настоящее время в законодательстве Германии и Литвы, целью которых является не извлечение прибыли, а смягчение или решение ряда социальных проблем.

В 2009 г. Президент РФ Д.А. Медведев в Послании <consultantplus:\\offline\ref=3F351A4E59C43011FF102E848A9B618D149CDF6305DE2030F6C3A437DBC8C2EFC08BA4C5F3313B72Y9H> Федеральному Собранию упоминает о необходимости оказания помощи некоммерческим организациям, участвующим в решении сложных социальных проблем. Однако до сих пор механизм выделения субсидий из федерального бюджета неэффективен. В Законе <consultantplus:\\offline\ref=3F351A4E59C43011FF102E848A9B618D1496D86701DE2030F6C3A437DBC8C2EFC08BA4C5F3303B72YCH> о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций даже вводится термин "социальный предприниматель", определение которого не соответствует его общепринятому пониманию в мире, что также мало способствует прояснению ситуации.

Вместе с тем не способствуют формированию правового механизма рынка социальных услуг также некоторые положения Концепции развития гражданского законодательства о некоммерческих юридических лицах, не учитывающие зарубежный опыт их правового регулирования. Отмечая позитивный характер тенденции развития гражданского законодательства в направлении сохранения деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, следует поддержать идею авторов Концепции, обосновывающих необходимость легализации дополнительных критериев их разграничения, применяемых в настоящее время в действующем гражданском законодательстве крайне непоследовательно. В связи с этим видится заслуживающим одобрения предложение о целесообразности изменения взгляда на вспомогательную хозяйственную деятельность некоммерческой организации, как на "иную, приносящую доход деятельность", а не "предпринимательскую деятельность", что более соответствует ее правовой природе, ограниченному целевому (уставному) характеру гражданской правосубъектности некоммерческих организаций. В то же время думается, что положения об исчерпывающем перечислении в уставах некоммерческих юридических лиц всех видов разрешенных им деятельности вряд ли снимет проблему оценочности критерия их соответствия уставным целям организации. На мой взгляд, большее значение имеет не то обстоятельство, какие виды деятельности будут осуществляться для достижения уставных целей, а то, что их достижению способствует вид деятельности, не противоречащий требованиям закона. Представляется, что установление закрытого перечня видов вспомогательной деятельности некоммерческих организаций, виды которой должны быть определены в уставах и соответствовать целям создания и их основной деятельности, неизбежно сузит возможности реализации их гражданской правосубъектности, что негативно скажется на эффективности достижения уставных целей данных организаций.

Если установление закрытого перечня видов деятельности, приносящих доход, в уставе некоммерческой организации может оцениваться неоднозначно, то с предложением ввести для некоммерческих юридических лиц, предполагающих осуществлять вспомогательную деятельность, обязанность формирования уставного капитала в размере соответствующего капитала общества с ограниченной ответственностью, невозможно согласиться по следующим принципиальным соображениям.

С одной стороны, исходя из взглядов одного из разработчиков концепции, профессора Е.А. Суханова, о правовой природе и сущности юридического лица, как "персонифицированного целевого имущества", с учетом опыта большинства развитых правопорядков и европейских традиций предложение по увеличению уставного капитала НКО, как гарантии прав их кредиторов, видится обоснованным. Действительно, потребителю товаров, работ и услуг неважно, реализуемы они некоммерческим юридическим лицом или коммерческим. Главное, чтобы они были безопасны и качественны.

В случае, если (после принятия проекта <consultantplus:\\offline\ref=3F351A4E59C43011FF103297979B618D149BDE610ADE2030F6C3A4377DYBH> ГК РФ) некоммерческая общественная организация будет считать необходимым продолжить занятие предпринимательской деятельностью в целях выполнения уставных задач, то она сможет это сделать лишь путем создания или участия в хозяйственном обществе. В другом случае, если будет принято решение о целесообразности занятия предпринимательской деятельностью непосредственно НКО, то данная деятельность будет называться вспомогательной "иной деятельностью, приносящей доход", с известными ограничениями. Но и в том и в другом случае необходимо сформировать уставный капитал в размере не менее 500 000 руб., т.е. в том же размере, что и для общества с ограниченной ответственностью.

Представляется, что данное предложение о формировании уставного капитала НКО уничтожит некоммерческий сектор экономики, и реализация модернизированного гражданского законодательства, обладающего многими достоинствами, практически не будет осуществлена ввиду отсутствия субъектного состава - некоммерческих организаций. Очевидно, что предполагаемое увеличение размера уставного капитала для хозяйственных обществ не будет столь критичным для малого и среднего бизнеса, так как субъекты, в случае недостатка оборотного капитала, смогут для осуществления предпринимательской деятельности использовать такие формы, как индивидуальное предпринимательство, полное товарищество, товарищество на вере, производственный кооператив. Однако некоммерческие организации такой альтернативы не имеют.

Каким образом можно решить данную проблему? Выходом из создавшейся ситуации может стать оптимизация гражданского и социального законодательства. В качестве одного из правовых средств оптимизации возможно оказание имущественной государственной поддержки организациям, имеющим легальный статус "социально ориентированных некоммерческих организаций" в соответствии с п.3 ст.31.1 <consultantplus:\\offline\ref=3F351A4E59C43011FF102E848A9B618D1C9EDE6F0AD47D3AFE9AA835DCC79DF8C7C2A8C4F773Y6H> ФЗ "О некоммерческих организациях", в виде формирования уставного капитала, установленного гражданским законодательством размера. Возможен и любой другой механизм правовых гарантий социально ориентированным НКО, например путем легализации субсидиарной государственной ответственности, при котором будет обеспечиваться формирование полноценного гражданского общества и участие некоммерческих организаций на рынке социальных услуг как альтернативы государственному сектору экономики. Данная мера, в контексте реализации идеи "социального предпринимательства", может положительно сказаться и на конкретизации требований к правовому статусу социально ориентированной организации, поскольку в настоящее время этот термин, как отмечалось, является оценочным понятием. Очевидно, что в противном случае любые другие предложения по совершенствованию действующего законодательства об НКО, по вышеотмеченным причинам, не будут иметь смысла.

Таким образом, изучение инновационно-правовых средств "социального предпринимательства" с учетом сделанных критических замечаний может весьма плодотворно сказаться на совершенствовании действующего законодательства, лежащего в основе регламентации механизма правового регулирования рынка социальных услуг. Очевидно, что "социальное предпринимательство" как новаторский, инновационный вид предпринимательской деятельности, способный благоприятно повлиять на формирование рынка социальных услуг, не может развиваться на основе старой законодательной базы о некоммерческих организациях или о малом (среднем) бизнесе. С точки зрения оптимальности юридической техники нормативно-правовой базой социального предпринимательства может стать либо специальный федеральный закон, либо раздел в Предпринимательском кодексе. Эффективность социально-правовой политики может быть достигнута на основе легализации согласованного межсекторного взаимодействия социально ответственного бизнеса и социально ориентированных государственного и некоммерческого секторов экономики с учетом опыта зарубежных правопорядков, что обусловливает необходимость дальнейшего научного исследования поднятых в настоящей статье проблемных вопросов.

Как отмечает Управление Минюста России по республике Хакассия, "некоммерческая организация может осуществлять вышеперечисленные виды предпринимательской деятельности только для достижения целей, ради которых она создана (для обеспечения дополнительных источников финансирования). Прибыль от предпринимательской деятельности некоммерческой организации не подлежит перераспределению между членами или участниками некоммерческой организации, а направляется на достижение целей, ради которых она создавалась.

Получение прибыли представляет собой конечную цель осуществления предпринимательской деятельности, является одним из необходимых ее признаков. Поэтому для коммерческой организации предпринимательская деятельность должна быть основным видом деятельности, а для некоммерческой - неосновным. Понятия "основная цель деятельности", "основной вид деятельности" оценочны: законодательство не содержит признаков, с помощью которых можно было бы отделить эти два понятия.

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия (далее - Управление) в рамках своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью некоммерческих организаций, который реализуется в виде проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества целям, предусмотренным их учредительными документами (уставным целям), и законодательству Российской Федерации.

В процессе осуществляемых Управлением проверок расходования денежных средств некоммерческими организациями немаловажным является определение фактов направления финансовых ресурсов, поступивших от осуществления предпринимательской деятельности (прибыли), на цели, предусмотренные их учредительными документами (уставные цели), а также выявление соответствия данной предпринимательской деятельности уставным целям.

При этом критерии соответствия предпринимательской деятельности уставным целям для некоммерческих организаций законодательно не определены.

Решение данной проблемы видится в том, чтобы устав некоммерческой организации содержал четкое определение, какой именно предпринимательской деятельностью вправе заниматься организация. При этом учредители некоммерческой организации вправе предусмотреть несколько видов предпринимательской деятельности.

В связи с чем, одной из проблем, обнаруживаемых в процессе проведения проверок, является установление соответствия конкретных видов предпринимательской деятельности, осуществляемой некоммерческими организациями, тем видам, которые предусмотрены ст.24 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

Практика показывает, что при представлении документов на государственную регистрацию некоммерческой организации, а также в процессе проведения проверок деятельности некоммерческих организаций, Управлением зачастую обнаруживается достаточно большое количество заявленных видов экономической деятельности (до 10-15), большинство из которых не соответствуют основной цели создания некоммерческой организации. Так, например, некоммерческая организация, целью которой является организация дифференцированного досуга, способствующего физическому и духовному развитию российских немцев и граждан других национальностей, интересующихся немецкой культурой, указывает в качестве видов осуществляемой деятельности помимо прочих также рекламную деятельность, деятельность туристических агентств, танцплощадок, дискотек, школ танцев. Однако, руководствуясь нормами действующего законодательства, данный факт следует признать недопустимым. Также некоммерческий фонд, созданный в целях формирования имущества и средств на основе добровольных имущественных взносов, а также иных, не запрещенных законом поступлений и использования данного имущества и средств в целях, направленных на создание музея моды, создание творческих мастерских по вышивке швейных и декоративных изделий, по изготовлению модных аксессуаров, росписи по ткани, изготовления ювелирных изделий, изготовления модной обуви, создание швейных и раскройных мастерских по изготовлению творческих коллекционных работ мужской, женской, подростковой одежды и т.д., указывает одним из видов экономической деятельности деятельность в области права. "

Данный обзор является объективной оценкой компетентного органа исполнительной власти примеров нарушения законодательства некоммерческими организациями в области осуществления ими предпринимательства. Не мало важным фактором при этом является отсутствие четких требований в законодательстве РФ не только по данному вопросу, но и в целом. К сожалению, многие представители некоммерческих организаций узнают о совершении ими различных нарушений непосредственно в процессе проведения в их отношении проверок соответствия уставной деятельности органами Минюста России, т.к. толкование всех спорных положений, содержащихся в положениях федерального законодательства в части регулирования деятельности некоммерческих организаций уполномоченным органом невозможно по причине слишком большого объема нормативных актов, и вследствие, наличие спорных положений, отсутствие четких требований и формулировок. Также нельзя оставить без внимания факт субъективного толкования различных правовых норм руководством территориальных органов Минюста РФ, опять же по причине отсутствия единого мнения на этот счет.