Бюджетирование, ориентированное на результат, - эффективный инструмент бюджетного менеджмента

 

В настоящее время наиболее важным и интересным моментом, определяющим новации в управлении общественными финансами, является переход с формирования бюджета по принципу «управление затратами» к формированию по принципу «управление результатами». В связи с этим в финансовой сфере появилось новое понятие - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Впервые данное понятие было определено Президентом РФ в Бюджетном послании в 2004 г.

В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., в соответствии с которой при планировании и исполнении бюджета применяется альтернативный метод реализации бюджетной политики - бюджетирование, ориентированное на результат.²¹ Данный метод является одним из важнейших инструментов повышения эффективной деятельности учреждений бюджетной сферы.

В целом бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), - это более прогрессивная, по сравнению с затратным методом, методология подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты.

БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.

В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетные ассигнования должны распределяться с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики. Наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение качества бюджетного планирования и управления - основные характеристики бюджетирования, ориентированного на результат.

В целом отправной точкой нового метода бюджетирования является определение прямых и конечных результатов деятельности министерств и ведомств и показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей.

Исходное (на начало 2000-х годов) состояние управления общественными финансами характеризовалось внутренними перекосами и искажениями, без устранения которых невозможно столь необходимое и осознанное в настоящее время радикальное (не на проценты, а в разы) повышение эффективности использования бюджетных средств.

Основными из них являются:

• формальная централизация — неформальная автономия;

• неопределенность полномочий — неопределенность ответственности;

• детальность планирования — аморфность исполнения отчетности;

• контроль над соответствием факта плану — несоответствие плана целям и результатам;

• недостаток финансирования — избыток персонала и ресурсов;

• мягкие бюджетные ограничения — бюджетная рента.
Современный менеджмент общественных финансов характеризуется зарегулированностью. Существует значительное множество норм, инструкций, нормативов, выполнение которых либо невозможно в принципе, либо возможно только за счет снижения результативности использования бюджетных средств.

Поэтому, помимо общего снижения эффективности функционирования бюджетной системы, такой подход препятствует проведению бюджетной реформы. Модель «управления затратами» имеет еще ряд существенных недостатков.

1. Недостаток нормативно установленных бюджетных полномочий неизбежно ведет к недостаточной бюджетной ответственности. Если формально почти все запрещено, но неформально почти все разрешено, планирование бюджета по сотням позиций оборачивается его исполнением не в том формате, в котором он был утвержден. При всей видимости «целевого» использования бюджетных средств, налицо именно нецелевое их использование за счет включения в бюджет мелких и мельчайших «отдельных строк».

2. Серьезной экономией бюджетных средств в принципе никто не занимается, так как гораздо привычнее и выгоднее требовать дополнительных средств для поддержания «нормального функционирования» бюджета соответствующего уровня.

3. В целом вся бюджетная система функционирует в режиме «мягких бюджетных ограничений», означающего, что если в результате эффективного управления бюджетными средствами образуются дополнительные ресурсы, то, с высокой вероятностью, они будут изъяты. Однако и бюджеты могут рассчитывать на соответствующую поддержку в случае каких-либо кризисных ситуаций. Подобное положение дел не обеспечивает результативность использования бюджетных средств, а преследует цель контроля над финансовыми потоками.

Единственным реальным выходом для устранения подобных недостатков является «оптимальная децентрализация» управления общественными финансами, которая подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулировании всех участников в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (органами власти, министерствами, учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

В целях создания полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств необходимо провести децентрализацию управления общественными финансами на трех уровнях.

1. Макроуровень - разграничение бюджетных полномочий (прав, обязанностей, ресурсов) между уровнями бюджетной системы: федеральными, региональными и местными органами власти, т.е. реформа межбюджетных отношений.

2. Мезоуровень - разграничение (на каждом уровне бюджетной системы) бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти (правительством, администрацией), финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами), т.е. реформа бюджетного процесса.

3. Микроуровень - разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги, т.е. реформа бюджетной сети.

В рамках настоящего исследования мы уделим внимание реформированию бюджетного процесса, которое входит в состав бюджетного менеджмента.

Суть этих преобразований состоит в переходе к среднесрочному (на период не менее трех лет) финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации, разбитых на отдельные позиции расходов на достижение конкретных и измеримых результатов. Соответственно должна быть изменена роль финансовых органов и финансовых подразделений «линейных» министерств и их сотрудников, которые из «централизованных бухгалтерий» (хотя функции учета сохранятся и даже расширятся) должны трансформироваться в «управляющих общественными финансами». В свое время подобный путь прошли системы управления корпоративными финансами.

В международной практике для описания новой организации бюджетного процесса используются концепции Performance Oriented Budgeting (РОВ) -бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) - среднесрочное планирование расходов и Result-Oriented Medium-Term Expenditure Framework (ROMTEF) - среднесрочное планирование расходов, ориентированное на результаты. Под бюджетированием в данном случае понимается составление и исполнение бюджета.

Метод ROMTEF отражает объединение двух различных аспектов среднесрочного планирования, один из которых - «сколько у нас будет денег», второй - «как эти деньги использовать»:

 

ROMTEF = MTEF + РОВ                                                            (1)

 

В РФ в последнее время сложилась очень похожая по структуре терминология. В России есть «среднесрочный финансовый план-прогноз» и используется термин «бюджетирование, ориентированное на результат» (БОР) и «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат» (СБОР):

 

СБОР = СПФ + БОР                                                       (2)

 

При формировании перспективного финансового плана РФ на 2006-2008 гг. и проекта федерального бюджета на 2006 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от б марта 2005 г. № 118 был экспериментально апробирован ряд существенных новаций бюджетного планирования.

Во-первых, был изменен формат перспективного финансового планирования (таблица 1).

Из представленной таблицы видно, что неизменным остался только срок, на который составляется перспективный финансовый план, все другие характеристики существенно изменились.

 

Таблица 1 - Изменения в формате перспективного финансового планирования

До 2005 г.	С 2005 г.
- нормативный срок 3 года	- нормативный срок 3 года;
- не утверждается;	- утверждается Правительством РФ;
- слабая связь с бюджетом;	- жесткая связь с бюджетом;
- формат не определен;	- 3 этапа: основные параметры, план, уточненный план;
- этапы разработки не установлены;	- 3 таблицы;
- действующие и принимаемые обязательства не выделены;	- раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;
- укрупненный функциональный разрез;	- возможен, но необязателен;
- без ведомственного разреза;	- ведомственный разрез - обязателен;
- ежегодное планирование	- «скользящая трехлетка»

 

С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результат, наиболее существенными изменениями являются:

1) раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

2) утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результат, путем:

- разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

- перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

- участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов
бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены Доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие следующие разделы:

1) цели, задачи, показатели деятельности на очередной год и трехлетний период;

2) расходные и доходные обязательства;

3) бюджетные целевые программы;

4) распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым
программам;

5) меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы - основной элемент бюджетирования, ориентированного на результат.

Особенность бюджетного цикла состоит в том, что он развивается по спирали, каждый его элемент является завершением одного этапа и одновременно началом другого, поэтому в рамках СБОР одинаково важны все элементы бюджетного цикла. Введение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, меняет весь цикл вплоть до процесса учета, который должен быть изменен. Еще одним важным элементом является финансовый контроль. Финансовый контроль, как известно, делится на предварительный, текущий и последующий.

В рамках предварительного контроля на стадии финансирования бюджетных расходов учитываются следующие стадии:

- наличие остатка бюджетных ассигнований;

- наличие остатка лимита бюджетных обязательств;

- наличие заявки на финансирование;

- непревышение суммы денежных обязательств над бюджетными ассигнованиями с учетом принятых обязательств.

Текущий контроль при осуществлении кассового расхода включает:

- проверку остатка средств на лицевом счете;

- проверку документов по проведению конкурсных процедур;

- непревышение кассового расхода ПБС над доведенным им лимитом
бюджетных обязательств;

- проверку целевого использования средств;

- контроль номенклатуры, цен и объема;

- проверку правильности отнесения расходов на коды экономической классификации расходов;

- проверку правильности содержания расчетно-платежных документов при проведении операций с наличными и безналичными средствами.

Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, стратегическому планированию, налоговой, таможенной и долговой политике, составлению перспективного финансового плана и годового бюджета, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов, методологии формирования, отбору и мониторингу бюджетных целевых программ, управлению инвестициями в одном (сводном) органе исполнительной власти, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов.

В основу бюджетирования, ориентированного на результат, заложен программно-целевой метод финансирования расходов. В Российской Федерации часть расходов бюджета уже осуществлялась и осуществляется в настоящее время в рамках целевых программ, которые содержат необходимые для программно-целевого управления элементы, такие как цели и задачи программы, программные мероприятия, варианты достижения цели, необходимые для достижения программных целей ресурсы, источники финансирования, сроки и этапы достижения цели и выполнения поставленных задач.

Несмотря на то, что формально целевые программы строятся на тех же принципах, что и программы бюджетирования, ориентированного на результат, между теми и другими имеются существенные различия.

Во-первых, различаются сферы приложения программ. В России целевые программы, как правило, носили межведомственный характер, что приводило к неудовлетворительной координации работ и слабому контролю за использованием бюджетных средств.

В источниках, описывающих международный опыт по использованию бюджетирования, ориентированного на результат, встречается немало ссылок на то, что именно осуществление межведомственных программ является наиболее сложной задачей в организационном плане и основной упор при этом методе следует делать на внутриведомственные программы.

Во-вторых, имеются различия в порядке финансирования программ. В Российской Федерации утверждение программы не гарантировало ее финансирования, задолженность по финансированию программ в одном году, как правило, не компенсировалась увеличением финансирования в последующие годы.

Проблема усугублялась неопределенностью статуса целевых программ. Существовали президентские, научно-технические, инновационные и другие программы. Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования могли не совпадать. Некоторые программы утверждались вообще без финансирования. За 1996-2000 годы в соответствии с законами о федеральном бюджете финансировалось свыше 200 целевых программ и подпрограмм. При этом основная их масса недофинансировалась в среднем на 68-80%, хотя по отдельным программам финансирование превышало запланированные объемы. За последние годы наметилась тенденция к существенному сокращению числа федеральных целевых программ.

Базовым требованием программно-целевого управления при бюджетировании, ориентированном на результат, является разделение социальной и экономической эффективности государственных расходов и количественная оценка прямых и конечных результатов реализации программ.

Определение результативности расходов продиктовано потребностями практики и имеет существенное значение для определения направлений социально-экономического развития страны, в том числе за счет повышения эффективности совершенствования управления государственными финансами на основе оценки результативности бюджетных расходов и внедрения метода реализации бюджетной политики - БОР. Таким образом, внедрение БОР предполагает решение важных и серьезных задач. Однако первые шаги к цивилизованному развитию бюджетных отношений уже сделаны. Так в 2007 г. впервые Правительством РФ был предложен проект трехлетнего бюджета. С 2007 г. также действует новая бюджетная классификация.

Однако при реализации бюджетного менеджмента еще остается ряд нерешенных проблем в соответствии с требованиями БОР.

В российских условиях за рамками действующей Концепции реформирования бюджетного процесса пока остается ряд важных вопросов:

1) взаимодействие финансовых и экономических органов в бюджетном процессе;

2) изменения в процедурах исполнения бюджетов;

3) повышение качества финансового менеджмента;

4) новая роль органов финансового контроля;

5) организация и функции финансовых органов.

Реформирование бюджетного процесса на основе принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (СБОР), будет осуществляться по ряду ключевых направлений, в тесной связи с другими важными направлениями реструктуризации бюджетного сектора.

Задачи, которые необходимо решить, видятся в следующем:

- создать механизм подготовки проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы, обеспечивающий распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС);

- разработать методологию составления бюджетных проектировок ГРБС на основе принципов СБОР, включая порядок разработки внутриведомственных программ;

- обеспечить интеграцию среднесрочного и годового бюджетного циклов и использование перспективных проектировок по направлениям расходов и программам в последующих годичных бюджетных циклах;

- разработать и внедрить в бюджетный процесс систему мониторинга и оценки выполнения программ и эффективности производимых расходов, обеспечивающую сбор, анализ и использование в бюджетном процессе информации о результатах деятельности ГРБС и подведомственной им сети распорядителей и получателей средств федерального бюджета, объеме и качестве предоставления ими бюджетных услуг.

На федеральном уровне необходимо обеспечить тесную координацию бюджетной реформы с реформой государственной службы и административной реформой, в том числе увязку объемов бюджетных ассигнований органам государственной власти с объемом и структурой функций этих органов; своевременную корректировку ассигнований после инвентаризации и пересмотра функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также оценку эффективности выполняемых функций на основе показателей, сопоставляющих фактические и ожидаемые результаты от предоставления государственных услуг.

Помимо этого, важными практическими шагами должны стать:

- разработка и внедрение системы мер по стимулированию реформирования бюджетного процесса на принципах СБОР, учитывающую мотивацию всех участников реформы;

- создание механизмов, обеспечивающих прозрачность проводимой реформы;

- создание эффективной системы переподготовки государственных служащих, участвующих в данном процессе.

Внедрение СБОР в бюджетный процесс позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг, обеспечивающее:

- повышение результативности расходов на макроуровне через экономию бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующее перераспределение, и сосредоточение ресурсов на достижение наиболее важных для общества задач;

- повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;

- повышение эффективности управления расходами со стороны Министерства финансов РФ за счет перехода от планирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета и контролю за его исполнением по целям, задачам и функциям государства, программам и/или группам программ отраслевых распорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономической классификации (трансферты, административные расходы, капитальные расходы);

- улучшение качества социально-экономического и бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемой при принятии стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на отдельные социально-экономические и отраслевые программы;

- развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.

В данной связи рассмотрим направления бюджетного менеджмента в государственной сфере, ориентированного на результат по системе «вход -выход» в таблице 3.

 

Таблица 3 - Бюджетный менеджмент, ориентированный на результат по системе «вход-выход»

Показатель	Бюджет, формируемый по входящим потокам	Целевой ориентированный бюджет
Бюджетный формат Что мы можем сделать? Что мы можем сделать в следующем периоде?	Данная сумма денег будет израсходована по определенным направлениям, субсидии	Данная сумма денег будет израсходована с целью оказания определенных видов общественных услуг в соответствии с поставленной задачей
Бюджетные изменения	В основном увеличивается постепенно	В основном рассчитывается на основе нулевого бюджета
Оценка, учет Что произойдет в течение осуществления проекта или поставленной задачи	Деньги расходуются в соответствии с принятыми решениями	Стоимость, объем услуг и качество определяются в ходе выполнения программы или задачи
Аудит Что было сделано? Как это осуществлялось в прошлом?	Данные расходы осуществлялись строго по закону	Данные расходы осуществлялись строго по закону и по регулированию. Также это зависит от степени развития экономики, ее эффективности
Взаимосвязь между бюджетом, оценкой и аудитом	Не согласованы по времени	Зависит от менеджмента и политического цикла

Таким образом, логика исследования предполагает рассмотрение исполнения бюджета Белгородской области с позиции эффективной организации бюджетного менеджмента в рамках среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.