Федеральное вмешательство.

Федеральное вмешательство можно понимать в двух смыслах – широком и узком. В широком смысле – это любые действия, предусмотренные правовыми нормами, со стороны федерации в отношении субъектов федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны. В этом случае к федеральному вмешательству относятся и такие разовые меры, не образующие комплекс, как отмена актов и прекращение полномочий органов и должностных лиц субъектов федерации.

Именно в этом широком смысле понимают федеральное вмешательство многие современные авторы. Так, М. В. Баглай пишет: «Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами РФ, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, право президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам, указам, а также его право на введение чрезвычайного и военного положения на всей или части территории РФ».[19]

В том же смысле склонна рассматривать федеральное вмешательство и С. В. Нарутто. Указанный автор, в частности, отмечает, что федеральное вмешательство как форма конституционной ответственности субъекта федерации прямо не предусмотрено Конституцией РФ, однако признаки его содержатся в некоторых общих положениях. Ч. 4 ст. 78 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации».

По мнению названного автора, инструментами федерального вмешательства также являются институты чрезвычайного и военного положения[20].

Названные институты в настоящее время регулируются федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении»[21] и федеральным конституционным законом от 30.05.2001 (ред. 30.06.2003) № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»[22]. При этом военное положение однозначно нельзя рассматривать в качестве формы федерального вмешательства в дела субъекта РФ и как форму ответственности субъекта РФ, поскольку Конституция РФ в ч. 2 ст. 87 устанавливает, что «в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Агрессия же определяется в ФКЗ «О военном положении» как:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Соответственно и субъект федерации в данном случае не может являться субъектом ответственности.

Что же касается чрезвычайного положения, то ст. 3 соответствующего закона устанавливает, что чрезвычайное положение вводится в случае:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Вполне допустимо в связи с изложенным выше, что чрезвычайное положение может явиться в том или ином случае мерой конституционной ответственности субъекта федерации.

Существует, как уже было сказано, и узкое понимание федерального вмешательства, которое представляется более предпочтительным. Согласно данному подходу федеральное вмешательство – это специально установленный конституционными нормами институт, имеющий особые цели и основания применения. Основной целью такого конституционного закрепления является защита конституционного строя. Сущность федерального вмешательства выражается в принуждении к исполнению возложенных на субъекты федерации конституционных обязанностей либо применении к органам и должностным лицам субъекта федерации дополнительных лишений (обременений). Применение федерального вмешательства означает переход к чрезвычайным методам управления субъектом федерации, особенному режиму регулирования отношений между ними и центром и может сопровождаться определенным ограничением прав и свобод[23].

Ни в Конституции РФ, ни в законодательстве, как уже говорилось, термин «федеральное вмешательство» не употребляется. Это и дает основание отдельным авторам утверждать, что федеральное вмешательство – это термин доктрины, включающий в себя всю совокупность мер федерального принуждения по отношению к субъекту РФ, отдельного же правового института как такового существовать не может. При этом отдельные меры являются формами федерального вмешательства. Такой подход не лишен логики, однако следует четко разграничить терминологию. Представляется, что федеральное вмешательство как правовой институт должно содержать комплекс мер по восстановлению и защите конституционного строя и территориальной целостности государства. Отдельные же акты федеральной власти в отношении субъекта не имеют такого характера и не могут рассматриваться в качестве федерального вмешательства даже в предельно широком смысле.

Споры, кроме всего прочего, вызывает вопрос, на каком уровне в России должно быть закреплено федеральное вмешательство. Одни авторы предлагают конституционное регулирование, другие – регулирование федеральным законом. Предлагались даже возможности принятия соответствующего федерального закона.

Как представляется, институт федерального вмешательства должен найти свое отражение в конституционных нормах. На современном этапе это вряд ли возможно, поскольку пришлось бы изменять, а то и вовсе пересматривать Конституцию РФ. Однако в будущем конституционная реформа неизбежна, поэтому введение института федерального вмешательства может стать ее частью. При этом принятие соответствующего федерального конституционного или федерального закона вовсе не отрицается, они станут этапом в развитии названного института по аналогии с тем, как законодатель поступил с чрезвычайным и военным положением.

Правовое регулирование данного института должно четко предусматривать:

1. Основания для применения федерального вмешательства.

2. Государственные органы, уполномоченные его объявлять.

3. Порядок введения.

4. Порядок осуществления и прекращения.

5. Меры, применяемые в порядке осуществления.

6. Гарантии субъектам РФ.

7. Порядок отмены вмешательства.

Федеральное вмешательство должно стать одним из институтов, обеспечивающих подлинно федералистские отношения.