Протест прокурора, как акт прокурорского реагирования: порядок принесения и требования, предъявляемые к оформлению

Законом о прокуратуре установлено, что органы прокуратуры РФ осуществляют надзорную деятельность с целью выявления и пресечения нарушений законности. Иными словами, прокурор обязан не только выявить нарушение нормативно-правовых актов, но и принять меры к его устранению, восстановлению нарушенных прав и интересов, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и недопущению впредь подобных нарушений.

Деятельность органов прокуратуры при проведении надзорных проверок регламентирована Законом о прокуратуре. Из смысла статей 22, 27, 30 и 33 закона о прокуратуре следует, что прокурор, реализуя свои полномочия, в случае обнаружения нарушений законности обязан на них реагировать предусмотренными законом способами и принимать необходимые меры. Однако Закон о прокуратуре не содержит понятий "меры прокурорского реагирования", "акты прокурорского реагирования". В нем определены документы, составляемые компетентными должностными лицами органов прокуратуры и являющиеся формами реагирования на нарушения действующего законодательства. К таким документам относятся: протест прокурора (ст.23), представление прокурора (ст.24), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст.25). Это специфические правовые акты, выносимые только прокурорами и их заместителями в порядке реализации их полномочий, обязательные для исполнения теми органами и их должностными лицами, которым они предписаны.

Согласно требованиям Закона о прокуратуре протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене. В основе этимологии термина "протест" лежит латинское слово "protestor", обозначающее публичное требование, заявление, доказывание.

Правом принесения протеста в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Данный вопрос детально регламентируется в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 9 сентября 2002 г. N 54 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур".

Обязательными реквизитами протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя может выноситься и в устной) являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Протест должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме.

В ряде случаев возникает необходимость обращения прокурора в суд с заявлением об издании противоречащего закону правового акта и о признании его недействительным.

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом установлен предельный десятидневный срок с момента поступления рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания коллегиального органа как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать дату заседания, должен получить от него соответствующую информацию. О необходимости извещения прокурора о дне заседания указывается в резолютивной части текста протеста.

Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста. Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту.

По поручению прокурора в рассмотрении протеста может принять участие его помощник. Поручение должно быть надлежащим образом оформлено.

В определенных случаях возможен отзыв протеста. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, - прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.