Проблема правового регулирования земельных отношений в субъектах российской федерации.

Учеными Исследовательского Центра частного права, в частности, Е.А.Сухановым, отмечается, что преобразование отношений собственности как экономической основы общества стало одним из главных направлений осуществляемых в стране экономических реформ. Центральное место в этом процессе отведено реформированию отношений государственной и муниципальной (публичной) собственности, с которым связано и которым обусловлено коренное изменение как социально-экономических, так и государственно-политических институтов. Речь идет не только о восстановлении и развитии частной собственности, но и принципиальном изменении государственного устройства, связанном с необходимостью его значительной децентрализации.

По мнению Е.А.Суханова, социально-экономические преобразования привели к необходимости возрождения принципиального деления правовой системы Российской Федерации на публичноправовые и частноправовые отрасли.

С этой точки зрения земельные участки становятся нормальной разновидностью недвижимости, а их оборот - естественной составной частью предмета гражданско-правового регулирования. Последнее ни в коей мере не решает, каков будет объем (количество) земельных участков, вовлеченных в этот оборот - это прямое дело конституционного и земельного законодательства. К предмету последнего в равной мере относятся и вопросы пользования земельными участками, остающимися в публичной собственности государства и муниципальных образований, и ограничения природоохранного порядка, и правовой режим отдельных видов земель, и даже порядок установления и соблюдения целевого назначения земельных участков, находящихся в частной собственности2. настоящее время регулирование земельных отношений является предметом гражданского, земельного, градостроительного, лесного, водного и иного специального законодательства.

В составе земельных отношений можно выделить обособленную группу специфических отношений, возникающих по поводу использования земель в городских и иных поселениях, поскольку правовой режим и оборот земель в поселениях существенно отличается от режима и оборота земель, расположенных вне населенных пунктов.

В этой связи представляет значительный интерес исследование гражданско-правовых норм, регулирующих земельные отношения в городских поселениях, в исторической ретроспективе и разработка этих норм применительно к потребностям правового оформления земельных отношений в городах современного общества.

Введенный в действие с 30 октября 2001 года новый Земельный кодекс РФ принципиально не изменил положение в сфере регулирования земельных отношений в городах, одновременно предложив ряд весьма спорных правовых конструкций, на которых мы остановимся в настоящем исследовании.

Можно говорить об определенных положительных сдвигах в публичноправовом регулировании земельных отношений в городах, в частности, в сферах регулирования градостроительной деятельности и государственного контроля за использованием и охраной земель. На это, в частности, указывает Ю.А.Тихомиров, который отмечает, что земельный кодекс наряду с иным отраслевым законодательством четко выделяет государственные интересы и вводит средства их обеспечения, включающие процедуры приостановления и отмены актов, нарушающих интересы государства.

Совокупность правовых институтов и норм, регулирующих правовые отношения, возникающие между субъектами по поводу земли в городах, в настоящее время также недостаточно разработана.

Земельным преобразованиям в городах и других поселениях посвящен отдельный раздел Федеральной целевой программы (далее -Программы). В нем отмечается, что реформу в градостроительстве надлежит проводить одновременно с земельными преобразованиями.

Земельные преобразования в городах и других поселениях в рамках Программы направлены на развитие регулируемого оборота земель и создание необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель.

В Федеральной целевой программе отмечается, что действующее законодательство нуждается в существенном обновлении.

Проведение реформы на основе подзаконных актов не обеспечивает правовых гарантий собственникам, пользователям земли, инвесторам и иным участникам рынка земли.

Правовому обеспечению Программы придается важнейшее значение и посвящен специальный раздел, разработанный с учетом существующих проблем, требующих скорейшего разрешения на федеральном и региональном уровнях.

Положительным элементом реализации Программы следует признать намерение осуществить разработку концепции законопроекта «О землях городов и иных поселений», устанавливающего правовой режим земель поселений и порядок их оборота.

Смежное расположение имущественных комплексов разных субъектов в городской застройке предопределяет возникновение таких пространственных особенностей, которые непосредственно влияют на характер и содержание земельных отношений, что также порождает проблему надлежащего законодательного определения сервитутов и ограничений (обременении) прав на имущественные комплексы и связанные с ними земельные участки, порядок их установления, изменения и прекращения.

Наиболее остро стоит вопрос межевания земель с учетом постоянного увеличения количества субъектов, обладающих вещными и обязательственными правами на здания, сооружения, их части и иные объекты недвижимости, порождающими права на соответствующие земельные участки, необходимые для использования объектов недвижимости в соответствии с их назначением.

Действующее в настоящее время постановление Правительства РФ от 02.02.96 №105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений» устарело и содержит лишь наиболее общие нормы, слабо применимые для регулирования земельных отношений в городах.

Современное законодательство, определяющее правовой режим объектов, признанных недвижимым имуществом: земли, недр, обособленных водных объектов, лесов, многолетних насаждений, а также объектов, созданных человеком; зданий и сооружений, по мнению О.И.Крассова, развивается в направлении комплексного регулирования общественных отношений, складывающихся по их поводу. Неразрывная взаимосвязь земли, иных природных и искусственно созданных объектов весьма отчетливо проявляется в земельном законодательстве, законодательстве о природных ресурсах, о градостроительстве и иных отраслях.

Тесная связь земельного, горного, водного и лесного законодательства всегда отмечалась в юридической науке. Эти отрасли развиваются в определенном органическом единстве, обусловленном тем обстоятельством, что предметы их правового регулирования касаются объектов, являющихся составными частями природной среды.

Восстановление в российском праве понятия «недвижимость» привело к тому, что за последние годы принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, в которых прослеживается последовательная тенденция регулирования земельных отношений, природоресурсовых отношений и отношений по поводу возведения зданий и сооружений как единого целого, как связанных между собой элементов недвижимости. Такой подход обозначился в законодательстве о приватизации (принцип единовременной приватизации зданий, сооружений и земельного участка), в градостроительном законодательстве, регулирующем в комплексе вопросы правового режима объектов недвижимости и земельных участков, на которых она находится. Аналогичная тенденция просматривается и в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственном земельном кадастре, в состав которого включаются также сведения о недвижимом имуществе на земельном участке.

В этой связи Крассов О.И. отмечает, что правовой режим земельных участков определяет режим возведения зданий и сооружений на них и их эксплуатации. В некоторых случаях проявляется обратная взаимосвязь. Режим использования объектов недвижимости, прочно связанных с землей, в свою очередь, обусловливает правовой режим земельных участков, установление ограничений на их использование. Таким образом, происходит законодательное обособление режима недвижимого имущества как единого целого.

Наиболее срочного и полного правового регулирования требуют земельные отношения в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с учетом темпов строительства, быстрого увеличения числа субъектов и сложных пространственных особенностей расположения объектов недвижимости в этих городах.

При таком положении изучение существующих и разработка новых правовых институтов и норм, содержащих правовое регулирование земельных отношений в городах, представляется весьма актуальной.