Концепции организации местного самоуправления

Теоретические основы местногог самоуправления

Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; при наличии достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправления в том, что оно признано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.

В теории муниципального права исторически сложились три концепции организации местного самоуправления - «свободной общины», «государственная» и «общественная».

Первоначально возникла теория свободной общины, разработанная немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет неотчуждаемый характер, так же как права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно признавать свободу общинного управления. Для этой теории характерны идеи не отчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходимость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уязвимым положением было положение о признании естественного характера и не отчуждаемости прав крупных территориальных самоуправляющих единиц, установленных государством. Теорию «свободной общины» сменяет общественная теория самоуправления, которая также исходила из противопоставления государства и общества, общественных интересов - государственным, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности. Местному самоуправлению отводилась негосударственная, преимущественно хозяйственная деятельность. Но практика оказалась сложнее, так как органы самоуправления выполняли не только частноправовые, но и публичные функции, свойственные государственным органам. На этой основе получает развитие государственная теория самоуправления (основоположники - Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправление на местах, которое осуществляется не правительством, а органами местного сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся впоследствии противоречия привели к расхождениям в рамках государственной теории по двум направлениям: политическому (Гнейст) и юридическому (Штейн).

Рисунок 1- Концепции организации местного самоуправления

Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руководящие функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управления. Последователи этого направления рассматривали общину как территориальную корпорацию выступающую по отношению к государству в качестве особого юридического лица публичного права.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые в XIX в., послужили основой для развития современных воззрений на организацию демократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местности. Наряду с этим существуют иные взгляды. Двойственность самоуправления, выражающая сочетание самостоятельности и осуществления государственных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории дуализма. Из возможности трансформации современного общества в социальное исходят сторонники реформистских муниципальных концепций эволюционного преобразования местного самоуправления. Политическая теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправления имеет общественный, а значит политический характер.

Хозяйственная теория местного самоуправления рассматривает его как не более чем заведование делами местного хозяйства. Теория социального обслуживания цель муниципальной деятельности видит в благосостоянии жителей коммуны, для чего муниципальные органы должны предлагать им оказание услуг и заниматься их организацией. Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное самоуправление как фундамент гражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на которой соединяются высшие интересы государства с повседневными чаяниями, тревогами и устремлениями людей.

Гражданин - это сначала житель и лишь затем - участник политических отношений, структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного самоуправления, так как почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому местное самоуправление - это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне - там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л.А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.1 Начиная с 1920-х годов этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе».

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципальных органов - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица муниципального образования - основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

- непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица;

- все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа;

- все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур местного самоуправления (при их описании будем использовать в отношении структурных единиц наименования: глава муниципального образования - «мэр»; представительный орган местного самоуправления - «совет»; местная администрация - «администрация»).

Модель «сильный мэр - совет»характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (либо назначает руководителя администрации -управляющего), в том числе формирует ее кадровый состав (или поручает формирование управляющему). В этой модели мэр, как правило, избирается всем населением, обладает правом отлагательного вето на решения совета, организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето мэра квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является голосование жителей муниципального образования.

Модель «слабый мэр - совет»отличается от предыдущей обязательностью получения мэром согласия совета на назначение и увольнение должностных лиц администрации и на принятие отдельных правовых актов. В этой модели мэр, как правило, избирается из числа депутатов совета. Он подконтролен и подотчетен совету, вследствие чего не имеет права вето, пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или по инициативе населения.

В модели «совет - управляющий»должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Модель «комиссия»основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр - общее собрание»применяется обычно в малых поселениях, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста - сход».Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случаи назначаться или выбираться казначей (бухгалтер).

Таблица 1 - Модели организационных структур местного самоуправления

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур местного самоуправления, но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых). Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов местного самоуправления.

Вся история местного самоуправления в России может быть разделена на два больших периода:

Первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную.

Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.