Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Е.В. ПОКАЧАЛОВА
Е.В. Покачалова, к.ю.н, доцент, зав. кафедрой финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.

Проблемы совершенствования правового регулирования государственных и муниципальных долговых обязательств напрямую связаны с решением целого ряда задач, в том числе поставленных Российским государством при проведении правовой реформы. Это обусловлено прежде всего тем, что государственный и муниципальный долг экономической и финансово-правовой науками всегда рассматривается как явление многоаспектное и полифункциональное.
Так, общепринятым для науки финансового права является положение о тесной взаимозависимости государственного (муниципального) долга и налоговой системы. Это обусловлено тем, что государственный долг даже на заре возникновения государств выполнял макроэкономическую функцию, ему была отведена роль альтернативы увеличению налогового бремени для живущих поколений, т.е. роль своеобразного инструмента "переложения" этого бремени на будущие поколения. Однако, на наш взгляд, на современном этапе развития российской экономики отношения в сфере государственного и муниципального долга затрагивают интересы государства и муниципальных образований намного шире, и их следует оценивать иначе, чем просто влияние на налоговую политику. Эти отношения в настоящее время напрямую связаны с состоянием спроса, бюджета, а также с денежно-кредитной политикой, инвестиционным климатом и т.п., то есть фактически со всеми направлениями государственной финансовой и правовой политики. Следует отметить, что особая роль государственного (муниципального) долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.
Во-первых, социальной обусловленностью целей создания и использования рынка долговых обязательств (погашение дефицита бюджета, межбюджетное регулирование, финансовая поддержка государственно значимых отраслей и сфер экономики и другие общезначимые для государства и его граждан цели); во-вторых, прямой связью с экономической безопасностью государства (государство-должник стоит перед угрозой выполнения любых требований государств-кредиторов; и наконец, в-третьих, прямой зависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества (угроза неплатежей работникам бюджетной сферы, роста налогов, сборов, других общеобязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды).
Важно отметить, что столь значительная роль государственного (муниципального) долга в его непосредственном влиянии на развитие государства была оценена и российским законодателем. Не случайно в условиях серьезнейших экономических и политических преобразований, которые произошли в нашей стране в 90-х годах, проблемы правового регулирования государственного (муниципального) кредита и долга стали одновременно одними из самостоятельных направлений осуществления правовой реформы и прежде всего такого ее направления, как право- (нормо-) творчество. Впервые в законодательной практике нашего государства регулирование этого вопроса выносится на уровень акта высшей юридической силы - закона!
Ведь в условиях Союза ССР, несмотря на то что теоретическое понятие государственного долга исследовалось в научной литературе, не говоря уже о фактическом "присутствии" и функционировании названной категории в экономике нашей страны (причем как практически неотъемлемого атрибута экономики всех стран, в том числе и с развитой индустрией), ничего подобного нельзя было сказать о дефинировании данного понятия в актах федерального либо регионального уровня. В законах и в подзаконных актах Союза ССР понятие государственного долга закреплено не было, не говоря уже об отсутствии специального законодательного акта о государственном долге СССР. Здесь уместно вспомнить, что в нашей стране вплоть до 1985 года <*> не опубликовывались даже статистические данные о величине государственного долга СССР. Поэтому принятие закона с аналогичным названием в Российской Федерации в 1992 году и имело столь важную роль в формировании нового механизма государственно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного долга в новых рыночных условиях хозяйствования и свидетельствовало об успешной реализации правовой реформы в сфере российских финансов. Важно отметить, что в законе впервые была определена и сама категория государственного долга.
--------------------------------
<*> Открытые данные о размере внутреннего государственного долга были опубликованы впервые за 1985 г. в справочнике "Народное хозяйство СССР в 1990 г.". М., 1991. С. 19.
Государственный внутренний долг в Законе РФ от 13.11.1992 "О государственном внутреннем долге РФ" <*> (ст. 1) определялся как долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Ведомости Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов. 1993. N 1. С. 4.
При этом отметим, что в научной литературе и сейчас, и тогда (начало 90-х гг.) не было однозначной позиции по вопросу о правовом понятии государственного долга.
Кроме того, следует отметить, что экономисты и юристы также несколько по-разному интерпретировали эту категорию, отражая те или иные ее отдельные стороны. Так, экономисты в основном делают акцент на материальное содержание этой категории. Одни из них определяют государственный долг как накопленную задолженность государственных органов, другие - как сумму накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных профицитов или излишков <*>. Некоторые экономисты более обстоятельно характеризуют госдолг, определяя его как сумму прямых долговых обязательств органов государственного управления перед экономическими единицами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг), а также перед зарубежными кредиторами (внешний долг) <**>.
--------------------------------
<*> См., напр.: Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. М., 1997. С. 760; Курс переходной экономики: Учебник / Под ред. акад. Л.И. Абалкина. М., 1997. С. 360.
<**> Курс переходной экономики. Учебник. Под ред. Л.И Абалкина. М., 1997. С. 360.
Правоведы вкладывают в это понятие, как правило, обязательственный аспект, указывая, что государственный долг - это прежде всего обязательства государства в лице Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации перед своими заимодавцами (кредиторами), состав которых зависит от "правил" и "ограничений", установленных либо санкционированных самим государством <*>.
--------------------------------
<*> См., напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2000. С. 444 и др. (автор главы Покачалова Е.В.); Государственное и муниципальное управление: Справочник. М., 1997. С. 127.
Важно отметить, что в Законе "О государственном внутреннем долге" впервые нашел свое закрепление и такой дискуссионный вопрос, как управление госдолгом. При этом "управлению государственным долгом" была посвящена отдельная статья Закона (ст. 3), в которой было закреплено разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в этой сфере. Так, на исполнительные органы (Правительство РФ) возлагались обязанности по разработке и представлению совместно с Центральным банком Российской Федерации основных направлений политики в отношении государственного внутреннего долга, а также само управление государственным внутренним и внешним долгом. Представительные органы власти (в то время - Верховный Совет РФ) определяли политику в отношении государственного внутреннего долга, утверждали его верхний предел при утверждении федерального бюджета, а также принимали законодательные акты о выпуске, обращении, погашении долговых обязательств России, являющиеся основой деятельности исполнительных органов власти (Правительства РФ) по управлению государственным долгом. Однако само понятие "управления государственным внутренним долгом" в Законе не закреплялось, также как и предусмотренное ст. 4 этого акта понятие обслуживания государственного внутреннего долга.
Все это, безусловно, порождало не только различные теоретические интерпретации названных дефиниций, но и вызывало практические трудности в нормотворческой и правоприменительной деятельности в сфере управления государственным внутренним долгом.
Понятие же государственного внешнего долга первоначально было закреплено в Законе РФ "О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" <*>. В этом Законе государственные внешние заимствования Российской Федерации определялись как "привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками" <**>. При этом устанавливалось, что государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют государственный внешний долг Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. С. 3656.
<**> Этот Закон утратил силу в связи с введением в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2000 г. (Федеральный закон от 09.07.99 N 159-ФЗ.)
Дальнейшим шагом реализации правовой реформы в аспекте определения приоритетов в издании базовых, наиважнейших кодифицированных актов в финансовой сфере явилось принятие в 1998 году Бюджетного кодекса РФ, подробно закрепившего правила осуществления государством и муниципальными образованиями заимствований у различных субъектов в новых условиях рыночной экономики денежных средств для решения общегосударственных задач.
В связи с вступлением с 1 января 2000 г. в силу нового кодифицированного источника финансового и бюджетного права - Бюджетного кодекса РФ, Закон РФ от 13.11.1992 "О государственном внутреннем долге", так же как и Закон РФ от 26.12.1994 "О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям", утратил юридическую силу. При этом, однако, теоретические и практические проблемы в сфере государственного (муниципального) долга и управления им остались и в Бюджетном кодексе, как и раньше, неразрешенными. Это связано прежде всего с тем, что Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) не было закреплено на законодательном уровне ни одно из вышеуказанных понятий. Так и в настоящее время по-прежнему нуждаются в комплексном анализе проблемы "управления" и "обслуживания" долга, причем как со стороны экономистов и финансоведов, так и с позиций науки управления и менеджмента. Однако, прежде чем говорить о конкретных нерешенных вопросах правового регулирования в этой сфере, необходимо отметить, что Бюджетный кодекс РФ закрепил общее понятие "государственного долга", что является новацией для российского законодательства, которое всегда разграничивало понятия "внутреннего" и "внешнего" долга. В статье 97 БК РФ указывается, что государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Государственный долг субъекта РФ определяется (в ст. 99 БК РФ) "как совокупность долговых обязательств субъекта РФ".
Особый научный интерес для теории финансового права представляет в настоящее время проблема о соотношении категорий "государственный долг" и "государственный кредит". Необходимо отметить, что этот вопрос достаточно дискуссионен. Так, некоторые авторы, рассматривая вопрос об управлении государственным кредитом, фактически отождествляют этот вопрос с управлением госдолгом <*>, другие - относят категории государственного кредита и государственного долга к различным отраслям права: гражданскому и финансовому соответственно <**>.
--------------------------------
<*> См., напр.: Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997. С. 78 и др.
<**> Так, напр., М.В. Карасева считает, что "отношения по государственному кредиту между РФ и кредиторами не являются финансово-правовыми". См.: Карасева М.В. "Финансовое правоотношение". Воронеж, 1997. С. 69 и др.
Не останавливаясь подробно на анализе указанных проблем, отметим, что следует иметь в виду то обстоятельство, что госдолг наукой финансового права действительно всегда рассматривался взаимосвязанно с такой финансово-правовой категорией, как государственный кредит. Это обусловлено тем, что государственный кредит и государственный долг прежде всего следует рассматривать через призму философских категорий "причина" и "следствие". Ведь образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее - следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего.
Государственный кредит практически во всех учебниках по финансовому праву раскрывается как отношения, в которых государство выступает заемщиком или кредитором. В первом случае речь идет о так называемом "активном", а во втором - "пассивном" кредите <*>.
--------------------------------
<*> Такая классификация госдолга встречается в экономической литературе. См., напр.: Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория и мировая практика. М., 1998. С. 11.
Однако Бюджетный кодекс РФ (гл. 15) термин "государственный кредит" впервые применяет исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т.п., Кодекс говорит об отношениях "по государственному заимствованию", "долговых обязательствах" и т.п. Такой подход законодателя к изменению теории государственного кредита ничем не аргументирован, хотя и "ломает" давно установленную и признанную мировой экономической и финансово-правовой науками парадигму по данному вопросу <*>.
--------------------------------
<*> Не останавливаясь подробно на вопросе о понятии государственного кредита, отметим, что данный вопрос требует самостоятельного комплексного исследования.
Особый теоретический и практический интерес в аспекте совершенствования правового регулирования государственного долга вызывает также вопрос о классификации госдолга на внутренний (интернальный) и внешний (экстернальный). Этому вопросу достаточно много внимания уделено в экономической литературе <*>, хотя, на наш взгляд, "спровоцирован" он был исключительно правовой неразберихой в законодательстве, некорректностью классификаций госдолга, закрепленной финансово-правовыми нормами: первоначально - в Законе РФ "О государственном внутреннем долге", затем - и в Бюджетном кодексе РФ.
--------------------------------
<*> См., напр.: Балацкий Е. Принципы управления государственной задолженностью // Мировая экономика и международные отношения. 1997. N 5. С. 36-52; Хакамада И. Государственный долг: структура и управление // Вопросы экономики. 1997. N 4. С. 67-79; Титков В. Проблемы управления российским внешним долгом // Вопросы экономики. 1997. N 11. С. 78-85.
Коротко раскроем сущность обсуждаемых в литературе проблем. Дело в том, что российским законодателем в основу классификации госдолга на внутренний и внешний положен признак "национальности" валюты выпущенных в обращение государственных ценных бумаг. Так, если последние были "нашей" рублевой "национальности", то они в соответствии с законодательством должны были быть отнесены к внутренним займам (и соответственно внутреннему долгу). А если "не нашей", т.е. долларовой (либо другой иностранной), - то к внешним займам (и соответственно внешнему долгу). Однако, учитывая, что помимо классификации заимствований по признаку валюты возникающих обязательств ("рублевые - относятся к внутреннему, а валютные - к внешнему долгу" <*>) в научной литературе предлагаются и другие основания классификации, следует, на наш взгляд, поддержать высказанную в литературе точку зрения <**> о классификации долга на внутренний и внешний в зависимости от размещения: долг перед нерезидентами следует относить к внешнему, а перед резидентами - к внутреннему долгу.
--------------------------------
<*> Хакамада И. Указ. статья. С. 68, 70.
<**> См., напр.: Хакамада И. Указ. ст.; Саркисянц А.Г. Правовые аспекты регулирования долга // Финансы и кредит. 2000. N 8 (68). С. 49-53.
Этот вопрос является актуальным по ряду обстоятельств. Прежде всего это важно для эффективного бюджетного планирования и осуществления бюджетного процесса. Ведь в соответствии со ст. 181 БК РФ, закрепляющей состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете в качестве самостоятельных, должны быть определены следующие характеристики государственного и муниципального долга: верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга, предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований и другие предельные значения государственных внутренних и внешних заимствований. Кроме того, одновременно с проектом бюджета должны быть (ст. 182 БК РФ) подготовлены в числе прочих документов и материалов: структура государственного и муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год. Таким образом, вопрос о классификации государственного долга на внутренний и внешний имеет не только теоретическое, но и практическое значение как для организации правильного учета, являющегося, в свою очередь, базовой основой для аналитической работы по разработке субъектами управления госдолгом предложений в области политики на рынке государственного долга, представляемых на утверждение представительному органу государственной власти. Кроме того, проблема управления госдолгом напрямую связана с проблемой оперативной управленческой деятельности исполнительных органов власти в этой сфере, в частности с вопросом выбора конкретных финансовых инструментов управления долгом. В целом же это очень важный момент в деле осуществления "качественного" бюджетного процесса, а также разработки реальных, основанных на достоверных статистических данных программ и планов социально-экономического развития страны <*>.
--------------------------------
<*> Канд. экон. наук И. Хакамада справедливо отмечает: "Может показаться, что проблема деления государственного долга на внутренний и внешний схоластична и далека от реальности. Однако в ходе анализа положения в этой области приходится сталкиваться с очень большими трудностями при обработке данных, поскольку отсутствует единая для всех видов заимствований методика. Ключевым (идеологическим) является валюта обязательства. Есть и настоящие курьезы, например, обязательства по облигациям внутреннего валютного займа вообще не учитываются в составе государственного долга". Указ. ст. С. 71.
Важно отметить, что Бюджетным кодексом РФ восприняты изменения, связанные с развитием федеративных отношений в нашей стране. Так, государственный долг впервые подразделяется на государственный долг Российской Федерации и государственный долг субъекта Российской Федерации.
При этом в статье 99 БК РФ впервые в законодательной практике подробно закреплено не только само понятие государственного долга (долговых обязательств) субъекта Российской Федерации, но и его классификация по различным основаниям.
Так, долговые обязательства субъекта Российской Федерации по формам могут состоять из: кредитных соглашений и договоров; государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации; договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет. При этом особо закреплено правило о том, что долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом. Аналогичные нормы установлены в БК РФ и в отношении муниципального долга (ст. 100).
Говоря о проблемах совершенствования правоотношений в сфере государственного долга как одном из направлений реформы бюджетного и финансового законодательства, необходимо назвать проблему, связанную с исполнением государством и муниципальными образованиями взятых на себя долговых обязательств. Ведь, как известно, наиболее распространенными методами управления государственным (муниципальным) долгом на стадии его погашения являются такие методы управления, как рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация. Именно эти действия и признано называть "мероприятиями по управлению государственным долгом". Не останавливаясь в рамках обозначенной нами темы на анализе их содержания, достаточно подробно описанного в финансово-правовой и экономической литературе <*>, отметим, что применение их на практике управления государственным (муниципальным) долгом свидетельствует о достаточно серьезных проблемах как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между бюджетным и гражданским законодательством, а также между нормами бюджетного законодательства <**>.
--------------------------------
<*> Подробнее об их содержании см.: Финансовое право: Учебник. Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 473 (автор главы Е.В. Покачалова); Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М., 2000. С. 125 и др.
<**> В. Симонов и А. Кухарев справедливо отмечали, что "решение о принудительной реструктуризации... послужило причиной окончательной утраты доверия инвесторов к правительству как гаранту их инвестиций... в сложившейся ситуации мало кто сомневался в конфискационном характере условий реструктуризации". См.: Перспективы развития рынка внутреннего государственного долга России // Вопросы экономики. 1998. N 11. С. 74-75.
В частности, к названным относится противоречие между ст. 817 ГК РФ, в соответствии с которой законодательно запрещено изменять условия государственного займа, в т.ч. в целях управления госдолгом и применения предусмотренной бюджетным законодательством (ст. 105 БК РФ) "реструктуризации долга".
В Бюджетный кодекс РФ 5 августа 2000 года были внесены изменения, в том числе и в ст. 105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что рефинансирование долга в отличие от ранее действовавшей редакции допускается теперь только на основании "соглашения". Это безусловно свидетельствует о стремлении законодателя устранить противоречия в правовом регулировании управления госдолгом. Однако указанное "нововведение" до конца коллизии между бюджетным и гражданским законодательством не устранило. Ведь в новой редакции ст. 105 БК РФ:
1. Не указаны стороны этого соглашения;
2. Отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством - должником и кредиторами;
3. Не закреплен особый порядок судебной защиты финансовых прав граждан и юридических лиц, являющихся собственниками государственных ценных бумаг;
4. Не разработаны и законодательно не закреплены государственные гарантии по государственному внутреннему долгу.
Несмотря на установление в ст. 97 БК РФ правила о том, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а также аналогичных норм относительно обеспечения государственного долга субъекта РФ и долга муниципальных образований за счет их имущества, механизма применения данной нормы пока тоже нет.
Таким образом, перед законодателем и органами управления государственным (муниципальным) долгом в настоящее время стоят задачи разработки и правового закрепления механизма достижения названного "соглашения" сторонами (участниками) государственных долговых обязательств. Между тем, учитывая, что обладателями долговых обязательств (в виде ценных бумаг) являются не только крупные банки, страховые компании, международные организации, но и многочисленные "мелкие" предприятия, организации, а также граждане (в том числе иностранцы и апатриды), можно предположить, что достичь этого будет крайне сложно (скорее - невозможно!).
В связи с этим необходимо, на наш взгляд, в БК РФ ввести норму, прямо предусматривающую возможность судебной защиты прав кредиторов (граждан, юридических лиц) в случае неисполнения заемщиками (государством, муниципальными образованиями) своих долговых обязательств. При этом требуется разработать и закрепить на правовом уровне механизм применения финансово- и гражданско-правовой ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств названными заемщиками за счет средств их обеспечения, так как это установлено бюджетным законодательством: "полностью и без условий" всем имуществом, составляющим государственную (муниципальную) казну.
Возможно, кто-то усомнится в целесообразности установления в БК РФ именно специальной нормы, основываясь на предположении, что кредиторы государства, мол, и так могут обратиться за защитой своих прав в суд, ибо статья 97 БК РФ является нормой прямого действия и, кроме того, статьей 35 Конституции РФ закрепляется корреспондирующая норма о том, что "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Это действительно так. Можно даже добавить, что в соответствии с п. 1 протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, закрепившего правило о том, что "никто не может быть произвольно лишен своего имущества...", следует рекомендовать кредиторам российского государства обращаться за защитой своих прав в Европейский Суд по правам человека. Но...
Весь парадокс как раз и заключается в том, что если даже условно (подчеркнем - условно!) предположить, что суд общей юрисдикции по иску гражданина - собственника государственных ценных бумаг либо арбитражный суд по иску юридического лица взыщет с государства в счет исполнения обязательств по неисполненному государственному долговому обязательству причитающуюся кредитору сумму долга, то вряд ли можно надеяться на ее реальное получение. Это также обусловлено рядом противоречий между нормами ГК и БК РФ. Так, например, в соответствии со ст. 158 БК РФ выплата средств по исполнительным листам, выданным на основании решения суда о взыскании средств из казны Российской Федерации, производится из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета. Однако Минфин РФ, как правило, ссылается на отсутствие таких "выделенных" средств. Несмотря на то что вроде бы и на этот случай (отсутствия либо недостаточности на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств) БК РФ закрепил процедуру предъявления исполнительного листа, установив в ст. 255 п. 2 очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств, фактически получить их очень сложно, а точнее - невозможно по ряду причин. Во-первых, потому, что "списание средств по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного и муниципального долга" относится к предпоследней (4-й) очереди <*>. Есть и иное обстоятельство, свидетельствующее о практической невозможности получения денежных средств из казны государства. Так, статьей 124 ГК РФ прямо закреплено, что РФ и ее субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с учетом особенностей данных субъектов. Эта особенность как раз и заключается в публично-правовом характере названных отношений, что абсолютно не учтено законодательством, регулирующим исполнение решений судов <**>. Механизм взыскания денежных средств по исполнительным делам в отношении должника-государства этим законодательством не закреплен. В связи с этим необходимо, на наш взгляд, разработать и закрепить на нормативном уровне механизм взыскания средств из казны государства (России, ее субъектов) и муниципальной казны для случаев удовлетворения судами исков, предъявляемых к государству и муниципальным образованиям.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Обзор практики рассмотрения в судах споров с участием Минфина РФ по защите интересов казны РФ и Правительства РФ за 1998 г. / Приложение к письму Минфина РФ от 28.06.1999 N 01-01-10 (Не опубликовывалось. Содержится в правовой версии "").
<**> См.: ФЗ "Об исполнительном производстве" от 21.07.1997 N 119-ФЗ // Собрание законодательства РФ 1997. N 30. С. 3591.
Кроме того, в целях соблюдения прав и законных финансовых интересов участников российского фондового рынка и обеспечения гарантированности положений, закрепленных в Европейской конвенции "О соблюдении прав человека и основных свобод" от 04.11.1950, а также в Конституции РФ, о том, что "никто не может быть произвольно лишен своего имущества", на наш взгляд, целесообразно ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов планировать в них в качестве отдельной статьи расходов бюджета статью "Расходы на выплату средств из государственной казны по судебным искам к государству и делам, связанным с погашением внутреннего госдолга" либо создать для этих целей в рамках бюджета целевой бюджетный фонд. При этом имеется в виду и разработка идентичных правил для случаев предъявления исков заемщиков к муниципальной казне.
В заключение отметим, что в ходе проведения правовой реформы, и в частности при выборе наиболее оптимальных средств правового регулирования государственного и муниципального долга как сложным и неоднозначным финансовым показателем и инструментом рыночной экономики необходимо, учитывая его публичный характер, помнить, что законодательное обеспечение в данном случае должно иметь главной целью придание рынку государственных (муниципальных) обязательств фактора оптимизации и стабилизации не только бюджетной сферы, но и всей системы российских государственных финансов в целом.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ЗАКОН РФ от 13.11.1992 N 3877-1
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ ВНУТРЕННЕМ ДОЛГЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 26.12.1994 N 76-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕШНИХ ЗАИМСТВОВАНИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
ГОСУДАРСТВЕННЫХ КРЕДИТАХ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ
ИНОСТРАННЫМ ГОСУДАРСТВАМ, ИХ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ И МЕЖДУНАРОДНЫМ
ОРГАНИЗАЦИЯМ"
(принят ГД ФС РФ 07.12.1994)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 26.01.1996 N 14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.1995)
"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 17.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 09.07.1999 N 159-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 25.06.1999)
<ПИСЬМО> Минфина РФ от 28.06.1999 N 01-01-10
"ОБ ОБЗОРЕ ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ В СУДАХ СПОРОВ С УЧАСТИЕМ
МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗАЩИТЕ ИНТЕРЕСОВ
КАЗНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА
1998 ГОД"
"КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД"
(Заключена в г. Риме 04.11.1950)
(вместе с "ПРОТОКОЛОМ [N 1]" (Подписан в г. Париже 20.03.1952),
"ПРОТОКОЛОМ N 4 ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ НЕКОТОРЫХ ПРАВ И СВОБОД ПОМИМО ТЕХ,
КОТОРЫЕ УЖЕ ВКЛЮЧЕНЫ В КОНВЕНЦИЮ И ПЕРВЫЙ ПРОТОКОЛ К НЕЙ"
(Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963),
"ПРОТОКОЛОМ N 7" (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984))
Финансовое право, N 1, 2002