Европейский Союз: международная организация или конфедерация?

В последнее время в российской и зарубежной юридической литера­туре широко обсуждается тема конфедеративных образований. На первый взгляд, интерес к ней может показаться странным. Ведь традиционно счи­тается, что конфедерации не характерны для современной эпохи.[1] Чаще всего о них вспоминают применительно к Швейцарии (1291—1798, 1815— 1848), США (1781-1787), Германскому союзу (1815-1866 гг.) и некоторым другим межгосударственным объединениям прошлого, от которых государ­ства впоследствии отказались в пользу более сильных форм государствен­ности — федеративной или же унитарной. Однако вновь вспомнить о кон­федерациях науку заставляют события последнего времени, а именно появление на международной арене Европейского Союза. По целому ряду признаков данное образование отличается от обыкновенных международ­ных организаций, содержит в себе черты, характерные для классических конфедераций прошлого, а потому вызывает многочисленные споры по поводу своей юридической природы и среди юристов-международников, и среди теоретиков государства и права. Одни авторы[2]считают его конфеде­рацией, другие — признают международной организацией.[3] Наконец, вы­сказывается и третья точка зрения, согласно которой ЕС обладает особым правовым статусом, отличным от всех ранее известных видов межгосудар­ственных объединений.[4]

Представляется, что определить место ЕС в классификации таких объединений можно лишь методом сравнительного анализа, путем сопо­ставления его свойств с наиболее существенными из известных нам признаков международных организаций и конфедераций. Основной акцент при этом должен быть сделан на международные организации, как наиболее распро­страненную форму межгосударственных объединений на современном этапе.

Итак, обратимся к международным организациям. В настоящее время их насчитывается более четырех тысяч. В целом они могут быть разделены на две группы: межправительственные (межгосударственные) и неправи­тельственные. Членами первых могут быть государства, вторых — нацио­нальные ассоциации, общества, объединения неправительственного харак­тера и даже отдельные лица. Очевидно, что применительно к ЕС нас больше интересуют межправительственные (межгосударственные) органи­зации. К сожалению, в литературе отмечается, что удовлетворительной де­финиции таких организаций в универсальных международных правовых актах в настоящее время не существует. Так, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.[5] указывается лишь на один их отличи­тельный признак — межправительственный (т. е. межгосударственный) ха­рактер. Однако мы можем воспользоваться определением, содержащимся, например, в Конвенции о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических организаций, действующих в опреде­ленных областях сотрудничества, подписанной в Будапеште 5 декабря 1980 г. Согласно ст. 1 Конвенции «межгосударственная экономическая организация...» означает международную организацию, членами которой являются государства, учрежденную на основе международного договора для координации действий ее членов по сотрудничеству и кооперированию в определенных областях экономики, науки и техники. Данное определе­ние позволяет выделить три основных признака межправительственной организации: i) учреждение в соответствии с международным договором, и) членство государств и iii) целевой характер деятельности. К этому можно добавить iv) наличие у организации определенных структур (органов, долж­ностных лиц), через которые осуществляется управление ею,[6] и v) полномо­чий, необходимых для выполнения возложенных на организацию функций.[7] Рассмотрим указанные признаки на предмет того, как они реализуются в ЕС.

Учреждение в соответствии с международным договором. Межпра­вительственные организации создаются и действуют в соответствии с учре­дительным актом, имеющим статус международного договора. Это может быть соглашение, статут, устав или несколько документов сразу. Учреди­тельный акт — своего рода высший закон для международной организации. В нем определяются цели и принципы ее деятельности, ее полномочия, привилегии, структура управленческих органов, порядок принятия ими решений и тому подобные вопросы. Типичным примером учредительного акта межправительственной организации может служить Устав ООН, при­нятый в Сан-Франциско 26 июня 1945 г.

ЕС также был учрежден в соответствии с международным договором. Это Маастрихтский договор от 7 февраля 1992 г. Однако данный Договор кардинально отличается от учредительных актов большинства межправи­тельственных организаций. Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что он был заключен на основе и в развитие соглашений уже сущест­вующих организаций — Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Так, первоначально Договором от 18 апреля 1951 г. государства учредили ЕОУС, основная цель которого за­ключалась в создании общего европейского рынка в важнейших для того периода угольной и металлургических областях. Успехи ЕОУС открыли путь для объединения в других отраслях экономики, вследствие чего Дого­ворами от 25 марта 1957 г. дополнительно к ЕОУС были образованы ЕЭС и Евратом. ЕЭС, главным образом, ставил своей целью создание условий для свободного движения товаров, лиц, капиталов и услуг на территории стран сообщества, а Евратом — объединение усилий государств в сфере ядерной энергетики. В 1967 г. произошло слияние высших органов трех сообществ. Последовавшие затем явные достижения в социально-экономической об­ласти побудили государства перейти к еще более тесным формам интегра­ции. Для этого было решено создать на базе сообществ (в первую очередь ЕЭС) новую структуру — Европейский Союз. Основные контуры Союза были определены в так называемом Едином европейском акте (1986 г.), а окончательное его оформление произошло в 1992 г., когда в г. Маастрихте главы государств подписали Договор о Европейском Союзе.

Маастрихтский договор представлял собой существенный шаг вперед в процессе интеграции стран Европы по сравнению с договорами сообществ. Созданный им Европейский Союз объединил в себе все, что было достигнуто при учреждении сообществ, добавив к этому дополнительную компетенцию (главным образом, в политической сфере),[8] органы, облеченные большей вла­стью (обладающие, помимо прочего, правом участия в законодательном про­цессе и одобрения всех важнейших международных договоров), единое евро­пейское гражданство (дополняющее национальное) и общую европейскую валюту. Однако Договор не заменил, а скорее дополнил акты сообществ. С его принятием сообщества превратились в своего рода структуры ЕС. А потому акты об их учреждении следует считать такой же неотъемлемой частью учре­дительной базы ЕС, как и сам Маастрихтский договор.

После подписания Маастрихтского договора в него неоднократно вносились изменения, что также следует отметить. При этом в каждом из такого рода случаев происходило все большее расширение компетенции Союза и укрепление его наднационального статуса. Так, 2 октября 1997 г. в Амстердаме был подписан и вступил в силу с 1 мая 1999 г. документ под названием «Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Евро­пейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты». Этим Договором ЕС был наделен полномочиями в вопросах убежища, в области визовой, иммиграционной политики, поли­тики занятости, правом издавать нормативные акты по вопросам уголовного права и уголовного процесса. 26 февраля 2001 г. стороны подписали Ниццкий договор,[9] вступивший в силу 1 февраля 2003 г. Внесенные им поправки ка­сались главным образом вопросов расширения возможностей ЕС по конт­ролю за соблюдением государствами демократических принципов, усиле­нию его влияния на формирование общей внешней политики и политики в области безопасности, предоставлению дополнительных рычагов воздейст­вия на государства в уголовно-правовой сфере и т. д.

Сказанное позволяет выделить ряд специфических особенностей пра­вовой основы деятельности ЕС. Прежде всего, преемственность и множест­венность составляющих ее актов. Учредительная база ЕС сформировалась в результате не одного и даже не двух, как это имеет место у большинства межправительственных организаций, а целого комплекса соглашений, бла­годаря последовательному принятию которых стало возможным возникно­вение и развитие данного образования до его текущего положения. Другая отличительная черта — динамичность и ярко выраженная направленность на дальнейшее укрепление Союза. Это означает, что правовая основа ЕС имеет тенденцию к дополнению новыми актами, с каждым из которых про­исходит расширение компетенции Союза, усиление его самостоятельности и независимости от государств-членов. ЕС как бы находится в переходном состоянии на пути к более прочному образованию.[10] В литературе отмеча­ется, что подобное состояние — характерный признак именно конфедера­тивных формирований.[11] Рассмотрим следующий признак межправительственных организа­ций — членство государств. Членами межправительственных организаций могут быть только государства. Очевидно, что таких государств должно быть как минимум два. Иные субъекты могут привлекаться к работе органов межправительственной организации, но членами самой организации они не становятся.[12]

По данному признаку ЕС, казалось бы, ничем не отличается от обык­новенных межправительственных организаций. Его участниками также могут быть исключительно государства. Между тем обращает на себя вни­мание то обстоятельство, что членами ЕС, как следует из содержания Мааст­рихтского договора, являются не просто государства, а государства, осознающие «историческое значение прекращения разделенности европейского конти­нента», «общность исторических судеб населяющих их народов», необхо­димость «развития европейской интеграции», следовательно, стремящиеся в перспективе к объединению в некую единую структуру. Именно такой вывод следует из буквального толкования учредительного акта ЕС. Безус­ловно, существуют и другие (более определенные) критерии членства в дан­ном объединении. В основном они экономического или политического ха­рактера: уровень инфляции, дефицит государственного бюджета, размер общего государственного долга и т. д. Представляется, однако, что данные критерии носят второстепенный характер по отношению к необходимости наличия у государств территориальной и исторической общности. Наибо­лее наглядно это демонстрируют отношения ЕС с Турцией, которая вот уже много лет безуспешно пытается войти в европейское объединение. Офици­ально причины, препятствующие ее вступлению в ЕС, носят сугубо эконо­мико-политический характер — проблемы с демократией, правами человека, свободой рынка и т. п. Но помимо Турции в единую Европу стремятся и другие страны, в частности Болгария и Румыния. У них проблем не мень­ше — высокий уровень коррупции, необходимость реформирования судеб­ной системы и т. д., тем не менее процесс их вхождения в ЕС проходит легче. Так, уже заключен договор, согласно которому Болгария и Румыния станут полноправными членами Союза с 1 января 2007 г.[13] Сроки же вхож­дения в ЕС Турции, напротив, неоднократно пересматривались. Чем это можно объяснить? Очевидно, что различиями в культурной сфере между европейскими странами и восточной, хотя и европеизирующейся Турцией. Европейские страны с трудом видят Турцию частью своего мира. Бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстэн так прокомментировал перс­пективы ее вхождения в Евросоюз: Турция — «не европейская страна», 95 % турок живут за пределами этой части света, «вступление Турции в ЕС будет означать конец для Европы».[14]Несмотря на возможную политическую по­доплеку данного заявления, сам факт постановки одним из создателей бу­дущей Конституции ЕС вопроса о том, является ли страна «европейской» или нет, наглядно показывает, что не экономическая и даже не политиче­ская, а территориальная и историко-культурная общность стран выступает важнейшим критерием членства в Европейском Союзе.

Целевой характер деятельности организации. Межправительственная организация, как и любая другая международная организация, создается для достижения определенных целей, которые фиксируются в акте об ее учреждении. Так, целями деятельности ООН согласно ст. 1 ее Устава являются поддержание международного мира и безопасности, улаживание или разре­шение международных споров или ситуаций, которые могут привести к на­рушению мира, развитие дружественных отношений между нациями и т. д.

Очевидно, что ЕС также преследует определенные цели. Однако эти цели, закрепленные в Маастрихтском договоре, существенно отличаются от целей любой межправительственной организации. Это содействие «устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, особенно путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального сплочения», «введение единой валюты», способствование «утверждению его [ЕС] индивидуальности на международной арене, особенно путем осу­ществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной по­литики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» и т. д. Иными словами, это цели объединения. Пока что такое объединение касается лишь определенных областей. Однако, учитывая по­ложения ст. А Договора («Договор знаменует собой новый (т. е. лишь оче­редной. — А. А.) этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы»), за объединением в этих областях следует ждать объединения и в других. Подобные интеграционные устремления мы не встретим ни в одной межправительственной организации.

Наличие организационных структур. Наличие у межправительствен­ной организации определенных органов («специфических организацион­ных институций», как их называют исследователи[15]), обладающих правом принятия решений по вопросам своей компетенции, является необходи­мым условием ее нормального функционирования. Деятельность данных структур существенно отличается от деятельности внутригосударственных органов. Прежде всего, их решения адресуются, как правило, соответствую­щим государствам, а не конкретным государственным органам или лицам. Во-вторых, в силу принципа суверенитета государств указанные решения в основном носят для государств — членов организации рекомендательный, а не обязательный характер. Правда, из этого правила есть и исключения. Они связаны с деятельностью Международного суда и Совета Безопасно­сти ООН по вопросам международной безопасности, чьи решения и пред­писания носят обязательный характер.[16] В целом, однако, подобного рода императивность не свойственна решениям органов межправительственных организаций.[17]

Иным образом обстоят дела с Европейским Союзом. В российской и зарубежной литературе обращается внимание на то, что в отличие от обык­новенных межправительственных организаций органы ЕС (Европейский парламент, Совет, Комиссия и др.) уполномочены в пределах своей компе­тенции издавать различного рода акты, носящие не рекомендательный, а обязательный характер.[18] Государство, уклоняющееся от исполнения этих актов, может быть принуждено к таковому через Суд. Кроме того, акты ор­ганов ЕС адресованы не только государствам-членам, но и предприятиям, учреждениям, организациям и физическим лицам, находящимся на их тер­ритории. Это означает, что в пределах своей компетенции данные органы обладают статусом «наднациональных» по отношению к национальным органам государств — членов Союза. Очевидно, что такого рода положе­ния, направленные на прямое и, главное, добровольное умаление государ­ствами своего суверенитета в пользу объединения, не характерны для меж­дународных организаций, одним из основных принципов деятельности которых является принцип «уважения суверенитета государств-членов».[19] По существу, признав полномочия органов ЕС издавать имеющие обяза­тельную силу властные предписания (равно как и право Союза заключать международные договоры, представлять государства-члены во взаимоотно­шениях с третьими странами), государства передали ему часть своего суве­ренитета. В межправительственных организациях это было бы просто не­допустимым.

Наделение организации полномочиями, необходимыми для осуще­ствления ею своих функций. В зависимости от целей создания каждая меж­дународная организация наделяется определенным набором полномочий (компетенцией). Компетенция организации закрепляется в ее учредитель­ном документе и жестко привязана к целям ее деятельности, т. е. носит сугубо функциональный характер,[20] что опять же объясняется необходимо­стью соблюдения принципа уважения суверенитета государств — членов организации. Особенность ЕС состоит в том, что в отличие от большинства межправительственных организаций по мере развития его учредительной базы происходит постепенное расширение круга вопросов, входящих в сферу самостоятельной компетенции данного образования.

Итак, в свете вышесказанного становится очевидным, что внешне ЕС обладает всеми признаками, характерными для межправительственных организаций. Это (i) учреждение в соответствии с международным договором, (ii) членство государств, (iii) целевой характер деятельности, (iv) наличие организационных структур и (v) собственной компетенции. Вместе с тем эти признаки проявляются качественно иным образом, нежели в обыкно­венных международных организациях. Так, (i) учредительная база ЕС сформирована на основе учредительных актов предшествующих ему орга­низаций, динамична и имеет тенденцию к дальнейшему развитию в сторо­ну усиления статуса объединения; (ii) членство государств в ЕС основано не на общности интересов в определенных сферах (экономической, воен­ной, политической и т. д.), а скорее на осознании государствами истори­ческого и культурного единства своих народов и необходимости их даль­нейшей интеграции; соответственно этому (iii) цели ЕС заключаются в укреплении этого единства и его поэтапном перенесении из сферы духов­ной в сферу практическую (государственно-правовую и экономическую) путем создания единого экономического пространства, общей внешней и внутренней политики, территории без границ и т. п.; (iv) для достижения этих целей органы Союза наделены невиданным для межправительственных организаций объемом властных полномочий и в пределах своей компетенции обладают свойством «наднациональности» по отношению к национальным органам государств, причем (v) эта компетенция имеет тенденцию к даль­нейшему расширению. Все перечисленные черты (как и некоторые другие, например единое гражданство, которое представляет собой «один из важ­нейших атрибутов государственности, выражающийся во взаимных правах и обязанностях человека и государства»,[21] единая валюта, собственная пра­вовая система Союза, о которой немало сказано в юридической литературе, территория без внутренних границ или с номинальными границами и т. д.) характеризуют Европейский Союз скорее как государство, чем как межпра­вительственную организацию.

Однако государством в строгом смысле данное образование все же не является. Многие из характерных для государства признаков (государ­ственная территория и публичная власть, распространяющая свою юрис­дикцию на эту территорию, суверенитет, налоговая система и проч.) в ЕС еще только развиваются. По существу, Союз находится как бы в промежу­точном положении — это еще не государство, но уже и не международная организация. Представляется, что обозначить это положение можно лишь одним словом — «конфедерация». Именно конфедерации присуща такая двойственная природа: меньше чем государство, но больше чем междуна­родная организация. С международными организациями конфедерацию роднит то, что она создается на основе международного договора, причем в договоре специально оговаривается, что государства сохраняют свой незави­симый статус и суверенитет, подкрепляемые правом сецессии, т. е. свобод­ного выхода из объединения.[22] Международно-правовой статус конфедерации проявляется и в том, что значительная часть решений конфедеративных органов (или все они) проводится в жизнь решениями и действиями орга­нов государств, входящих в объединение. Наконец, у конфедерации нет собственной территории, а есть территории составляющих ее государств. С другой стороны, общее у конфедерации с государством просматривается в создании единых руководящих органов, решения которых действуют на всем пространстве объединения, образовании общих таможенных и погранич­ных структур (а также войсковых формирований), значительном упрощении режима перемещения граждан одного государства-члена на территорию другого по сравнению с третьими странами (без виз и других формально­стей),[23] наконец, в собственном конфедеративном бюджете. Все перечис­ленные признаки, в той или иной мере характерные для классических кон­федераций прошлого (Швейцарской Конфедерации, Конфедеративных Штатов Америки, Республики Соединенных провинций в Нидерландах, Германского союза и т. д.), присутствуют и у Европейского Союза, что и позволяет также назвать его конфедерацией.

Безусловно, ЕС обладает и специфическими чертами (в частности, единым гражданством, валютой, органами со значительными законода­тельными полномочиями, собственной правовой системой и т. д.), однако представляется, что это не препятствует признанию за ним конфедератив­ного статуса. Конфедерация не настолько стабильная форма государствен­ного устройства, как, скажем, унитарное государство, империя или федера­ция, чтобы по одному или нескольким признакам можно было отказать ей в существовании. Отмечено, что одна из особенностей конфедеративных образований состоит в том, что они являются переходными формами[24] и в итоге либо распадаются (как, например, союз Сенегала и Гамбии в 1989 г. из-за разногласий вокруг таможенного союза), либо преобразуются в феде­рации. Следовательно, рассматривать их нужно не в статике, а в динамике, памятуя о том, что сегодняшнее объединение государств завтра, возможно, единое федеративное государство, процесс перехода в которое неизбежно будет сопровождаться постепенным приобретением конфедерацией черт государственности.

Именно это мы и наблюдаем ныне в отношении ЕС: в прошлом — образование, в возможность существования которого верили далеко не все, а сегодня — объединение полугосударственного типа, с каждым днем при­обретающее все новые признаки федеративного устройства. Этому процессу способствует динамичная учредительная база, о которой уже было сказано выше. В ней заложен вектор дальнейшего развития ЕС и, как представляется, этот вектор направлен в сторону его перехода в государственное образова­ние. Поэтому Европейский Союз не межправительственная организация, поскольку данный этап давно пройден, и не государство, хотя многие из его черт уже приобретены, — это конфедерация, движущаяся «в направлении ключевых сфер государственного суверенитета», [25]и на этом пути уже значи­тельно преуспевшая.