ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. Она выступает, прежде всего, в качестве единственного места обитания всех поколений людей, выполняет функцию пространственного базиса для размещения и развития отраслей производства. Среди материальных условий, необходимых для производственной деятельности людей, особое место принадлежит земле с ее почвенным покровом, недрами, лесами и водами. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений, поэтому охрана земель - одна из наиболее актуальных проблем современности. Необходимым условием эффективности правового регулирования охраны и использования земли является юридическая ответственность за совершение земельных правонарушений.

Весьма насущным обстоятельством, определяющим необходимость глубокого анализа юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земли, является кардинальный пересмотр законодательства в Российской Федерации. Следует отметить, что только в последнее время, приняты такие законодательные акты, как Земельный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Трудовой кодекс РФ, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный, Уголовный процессуальный кодексы РФ и другие федеральные законы, в которых затрагиваются вопросы юридической ответственности за земельные правонарушения и порядка ее применения. Их принятие, как и принятие, например законов субъектов РФ об административных правонарушениях, где значительное место отведено нормам об ответственности, вызвано объективными условиями в стране, связанными с нарушением права собственности на земельные ресурсы, нерациональным использованием земли.

Необходимо отметить, что ЗК РФ, УК РФ, КоАП РФ закрепляют новые составы земельных правонарушений, влекущих тот или иной вид ответственности. Кроме того, КоАП РФ устанавливает круг органов управления, имеющих право привлекать к ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, а также закрепляет изменения в перечне административных взысканий за указанные правонарушения. Такие правовые акты, как УПК РФ, ГПК РФ определяют процессуальные порядок привлечения к соответствующему виду ответственности.

Научное исследование проблем юридической ответственности за земельные правонарушения является особенно актуальным в условиях стабильного ухудшения состояния земель в России, усиления их загрязнения. Так, за последние 25 лет площадь кислых почв увеличилась на 32,1 млн га, в том числе пашни - на 21,5; площадь земель, подверженных водной эрозии — на 28,4, засоленных - на 12,0, заболоченных и переувлажненных - на 20,0 млн га. Содержание гумуса в почвах России снизилось в среднем на 20%. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного воздействия на земельные ресурсы, безусловно, приводят к обострению экологической ситуации. Однако негативные изменения качества земель часто происходят также и вследствие различных нарушений земельного и природоохранного законодательства. Статистические данные, касающиеся вышеназванных правонарушений, свидетельствуют об их стабильно высоком числе. За 1999г. в России было выявлено около 200 тысяч нарушений земельного законодательства, в 2000 г. - 210; в 2001 г. - 200; в 2002 г. - приблизительно 150 тысяч нарушений (причем снижение количества выявленных правонарушений в 2002 г. произошло вследствие уменьшения количества проведенных проверок контролирующими органами в связи с переходом к новому законодательству). Следует также отметить, что большой процент нарушений ежегодно приходится на одни и те же виды.

Сокращение количества земельных правонарушений возможно только при эффективном применении мер юридической ответственности. Большинство специалистов в области земельного права в настоящее время отмечают о низкой степени эффективности дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, уголовной и земельно-правовой ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель. Это объясняется следующими причинами:

1) при выявлении правонарушений в области охраны и использования земель виновные не во всех случаях привлекаются к юридической ответственности;

2) даже после применения юридической ответственности поведение многих землепользователей не изменяется, продолжают совершаться нарушения земельного правопорядка.

Применение на практике мер административной ответственности за нарушения земельного законодательства также имеет свои проблемы.

Государство регулирует земельные отношения, реализуя, прежде всего, охранительную функцию, посредством которой осуществляются мероприятия для поддержания земельного правопорядка, установленного действующим законодательством. Основными мерами воздействия в отношении лиц, нарушивших земельное законодательство, являются различные правовые санкции, применение которых является важнейшим сдерживающим фактором.

Действующий ЗК РФ предусматривает дисциплинарную, административную, уголовную ответственность, возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями как форму гражданско-правовой ответственности, а так же прекращение прав на земельные участки как специальную земельно-правовую ответственность.

Наиболее отработанным видом земельной ответственности можно считать возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями постольку, поскольку оно, как и иные формы гражданско-правовой ответственности, опираются на конкретные и подтвержденные многолетней практикой нормы ГК РФ.

Гражданский кодекс РФ и новый Земельный кодекс РФ предусматривают основания и порядок принудительного прекращения обязательственных и вещных прав на землю за совершение земельного правонарушения, закрепляя, таким образом, самостоятельный вид юридической ответственности - земельно-правовую ответственность. Однако осуществление данной процедуры на практике в настоящее время невозможно по ряду причин. Так, ГК РФ не устанавливает порядок изъятия у собственников земельного участка по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285, а отсылает к земельному законодательству. Однако действие норм ЗК РФ в части прекращения прав на землю как санкции за земельное правонарушение (ст.45 и 54) на собственников земельных участков не распространяется, поскольку в названных статьях упоминаются только землевладельцы и землепользователи. Определенные проблемы могут возникнуть в связи с принудительным прекращением права на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка. Так, п.З ст.54 ЗК РФ предусматривает, что наложение административного взыскания и предупреждение лицу за нарушение земельного законодательства осуществляет уполномоченный исполнительный орган государственной власти. В то же время согласно ст.72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль, за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. В данном случае непонятны причины ограничения п.З ст.54 ЗК РФ прав органов местного самоуправления или уполномоченного ими органа в части самостоятельного наложения административного взыскания и предупреждения за нарушение земельного законодательства.

Поскольку вопросы прекращения права на землю в порядке применения специальной земельной ответственности не являются по своей природе гражданско-правовыми, предлагается исключить их из ГК РФ и разрешить исчерпывающим образом в ЗК РФ.

За пределами Земельного кодекса РФ остался вопрос о возмещении убытков органами местного самоуправления в связи с принятием ими ненормативных актов и причинением в результате этого ущерба гражданам и юридическим лицам. В ст.61 ЗК РФ предусматривается возмещение убытков только органами государственной власти, издавшими такой акт, хотя название статьи таково: "Признание не действительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления". Земельный кодекс РФ предусматривает также дисциплинарную ответственность должностных лиц и работников организаций, виновных в совершении земельных правонарушений в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. Необходимо отметить, что данное положение свидетельствует о нарушении принципа недопустимости двойной ответственности за один совершенный проступок.

С принятием и вступлением в силу нового КоАП РФ многие проблемы административной ответственности за земельные правонарушения были решены. В кодексе составы земельных правонарушений охватывают большинство прежних составов ЗК РСФСР 1991 г., а в ряде случаев излагают их в обобщенной форме. Предусматриваются также ряд новых составов административных правонарушений в этой области, существенно увеличены размеры штрафных санкций, в число субъектов административной ответственности за земельные правонарушения наряду с гражданами и должностными лицами включены также и юридические лица. Но в то же время не обошлось и без потерь, которые не были вызваны объективными причинами. Примерами могут служить: неполное регулирование ответственности должностных лиц, нарушающих земельное законодательство; не включение специальных норм об ответственности за захламление земель, нерациональное использование земель и др.

Захламление земель – это размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.). Средние размеров штрафов, назначаемых за захламление земель, при квалификации по данной статье составляют — 500-1000 руб., что незначительно влияет на поведение хозяйствующих субъектов в сфере деятельности, связанной с рациональным использованием и охраной земель. Поскольку захламление земель металлоломом, сухостоем, кирпичом, навозом и другими отходами выявляется практически на каждом предприятии и в каждом регионе, представляется более целесообразным включить в главу 8 КоАП РФ статью, устанавливающую ответственность за его совершение. Продолжи меня с утра на работе!!!!