Нормы ответственности местного самоуправления перед государством

Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления

Значительную сложность в федеративном государстве представляет разграничение полномочий между региональной и местной властью. В российской Конституции используется либеральный принцип разграничения полномочий между центром и регионами, который предполагает, что все полномочия, не отнесенные к ведению центра или сфере совместного ведения, являются полномочиями региональной власти. Что касается местного самоуправления, то используется формулировка "вопросы местного значения", которая может иметь разное толкование.

Федеральный закон 2003 г. предполагает четкое перечисление вопросов ме­стного значения и использует, таким образом, установочный принцип определения полномочий органов местного самоуправления.

В связи с двухуровневой моделью местного самоуправления требуется раз­граничение полномочий между поселениями и муниципальными районами, которое также предусмотрено законом²⁹. Городские округа объединяют полномочия посе­лений и муниципальных районов.

Полномочия поселений в российских условиях можно классифицировать следующим образом.

• Местная финансово-экономическая политика.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом поселения.

• Инфраструктурная политика.

Органы власти на уровне поселения занимаются организацией снабжения населения электричеством, теплом, газом и топливом, организацией транспортно­го обслуживания населения, содержанием автомобильных дорог и мостов (за ис­ключением дорог и мостов федерального и регионального значения). В поселениях создаются условия для обеспечения населения услугами связи.

• Социальная, жилищная и культурная политика.

В компетенцию поселения входит обеспечение малоимущих граждан жиль­ем, организация муниципального жилищного фонда и создание условий для жи­лищного строительства. Местные власти создают условия для организации досуга, массового отдыха, библиотечного обслуживания, развития физической культуры и

²⁹ Основная часть новых муниципальных образований, созданных в процессе ре­формы, — это поселения. Передача им полномочий происходит постепенно, в течение пе­реходного периода, который должен завершиться к 2009 г. Решения о передаче полномочий (сроки и объем полномочий) в переходный период принимают сами регионы.

¶21 Зак. 624

¶641

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

спорта, обеспечения жителей услугами торговли, бытового обслуживания, общест­венного питания. Охрана объектов культурного наследия местного значения также относится к компетенции поселения.

• Планирование и благоустройство территории.

К вопросам местного значения поселения отнесено планирование застройки, зонирование земель, установление правил землепользования и застройки террито­рии, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, осуществление зе­мельного контроля за использованием земель поселения. Власти поселения зани­маются организацией благоустройства и озеленения территории, сбора и вывоза мусора, освещения улиц и установки указателей.

• Местные вопросы безопасности.

Вопросы пожарной безопасности, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

• Опека и попечительство (частично).

• Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Полномочия муниципальных районов выглядят следующим образом.

• Местная финансово-экономическая политика.

Аналогично поселениям, только в отношении бюджета, собственности, на­логов и сборов муниципального района. Важнейшей функцией и политическим ре­сурсом районных властей является выравнивание уровня бюджетной обеспеченно­сти поселений (т.е. финансовая помощь), входящих в состав муниципального рай­она, за счет средств бюджета муниципального района.

• Инфраструктурная политика.

Власти муниципального района занимаются организацией снабжения посе­лений электроэнергией и газом. В их компетенцию входит содержание и строи­тельство автомобильных дорог между населенными пунктами (за исключением дорог федерального и регионального значения), организация транспортного об­служивания между поселениями. Муниципальный район обеспечивает поселения услугами связи.

• Социальная, жилищная и культурная политика.

В компетенцию муниципального района входит организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (пол­ного) общего образования по основным общеобразовательным программам, органи­зация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплат­ного дошкольного образования на территории муниципального района, организация отдыха детей в каникулярное время. Власти района организуют оказание скорой ме­дицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи, медицинской помо­щи женщинам в период беременности, во время и после родов. В компетенции рай­она находится обеспечение поселений услугами общественного питания, торгов­ли и бытового обслуживания, создание библиотечного коллектора для поселений.

¶7.5 Системы местной власти

• Планирование и благоустройство территории.

Сюда относится территориальное зонирование земель межселенных терри­торий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной докумен­тации. В компетенцию районов входят организация экологического контроля, организация мероприятий по охране окружающей среды. Район занимается вопро­сами утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

• Местные вопросы безопасности.

В компетенцию муниципального района входит организация охраны обще­ственного порядка муниципальной милицией. Власти района также участвуют в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на своей тер­ритории.

• Опека и попечительство (частично).

• Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.

Кроме того, районные власти обладают полномочиями органов местного са­моуправления на межселенных территориях и в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями.

Разграничение полномочий между поселениями и муниципальными рай­онами не является жестким и допускает случаи пересечения полномочий и совме­стной деятельности. Есть очевидные вопросы, которыми занимается только район (муниципальная милиция, межбюджетные отношения, некоторые вопросы обра­зования и здравоохранения и др.) или только поселение (некоторые вопросы орга­низации досуга, физкультуры и спорта, пожарной безопасности и др.). Есть ситуа­ции, когда власти района занимаются их решением для поселений, а поселения — непосредственно для населения (например, электро- и газоснабжение, связь). От­ладка отношений между поселениями и муниципальными районами представляет­ся сложным политическим процессом.

7.5.6

Нормы ответственности местного самоуправления перед государством

Российское законодательство вводит норму ответственности местного самоуправ­ления перед государством, которая предполагает различные санкции в отношении органов местного самоуправления:

• отстранение от должности глав муниципальных образований;

• роспуск представительных органов местного самоуправления;

¶21*

¶643

¶Глава 7 Региональная и местная класть в современной России

• изъятие полномочий, в частности введение внешнего финансового управ­
ления.

Наличие этих санкций позволяет говорить о существовании внутри региона элементов властной вертикали³⁰. По аналогии с федеральным вмешательством соз­дается институт регионального вмешательства на местном уровне. По своим осо­бенностям этот институт практически идентичен федеральному вмешательству.

В роли главного интервентора выступает высшее должностное лицо субъекта федерации. Поводом для интервенции является установленное судом несоответствие муниципального нормативного акта федеральному или региональному законода­тельству, а также уставу муниципального образования. Срок на исправление такого решения в случае с главой муниципального образования или главой администрации составляет два месяца, в случае с представительным органом местного самоуправле­ния — три месяца. Либо этот срок может быть специально определен судом.

В случае с главой муниципального образования или главой местной админи­страции поводом также может стать принятие решений (причем не обязательно — нормативных актов), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, нацио­нальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое рас­ходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

В случае неисполнения судебного решения губернатор получает право отре­шить от должности главу муниципального образования или главу местной админист­рации. В ситуации с представительным органом местного самоуправления губернатор вносит в региональное законодательное собрание проект закона о его роспуске.

Также законодательство предусматривает возможность временного изъятия полномочий у органов муниципальной власти и их исполнения органами регио­нальной государственной власти. Возможными поводами являются:

• возникновение чрезвычайной ситуации (катастрофа, стихийное бедствие и др.), в результате которой органы местного самоуправления отсутствуют или не могут быть сформированы;

• финансовые проблемы — превышение просроченной задолженности на уровне более 30% собственных доходов или 40% бюджетных ассигнований. В этом случае в муниципальном образовании вводится внешнее финансовое управление (данная норма действует с 1 января 2008 г.);

• нецелевое расходование бюджетных средств или иное нарушение при осу­ществлении государственных полномочий за счет субвенций.

³⁰ В этой спнзи возникла дискуссионная точка зрения, что местное самоуправление в России подменяется местным государственным управлением.

¶7.5 Системы местной власти

7.5.7

Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований

В 1990-х гг. горизонтальные отношения между муниципальными образованиями развивались стихийно, в процессе добровольной интеграции. В результате возникло множество муниципальных ассоциаций, имеющих как межрегиональный, так и внутрирегиональный характер. В 1998 г. на российском уровне был создан Кон­гресс муниципальных образований.

Федеральный закон 2003 г. предполагает такой институт, как межмуници­пальное сотрудничество. При этом межмуниципальное сотрудничество также под­лежит строгой регламентации:

• в каждом субъекте федерации создается совет муниципальных образо­ваний;

• на федеральном уровне функционирует единое общероссийское объеди­нение муниципальных образований.

7.5.8

Территориальное общественное самоуправление

На низовом уровне самых мелких территориальных образований в России может создаваться такая форма местного самоуправления, как территориальное общест­венное самоуправление (ТОС). По сути, ТОС представляет собой нижний, но не­регулярный и необязательный уровень власти, формируемой самими гражданами.

В соответствии с федеральным законом, "под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осу­ществления собственных инициатив по вопросам местного значения" (ст. 27, п. 1).

Территориальное общественное самоуправление носит полностью доброволь­ный характер и не является обязательной формой самоуправления.

Территориальный формат ТОС может представлять собой:

• сельский населенный пункт, не имеющий статуса поселения;

• в городе — жилой микрорайон, группа жилых домов, многоквартирный жилой дом или подъезд такого дома³¹;

• иные территории.

" Наибольшее развитие ТОС получило на внутригородских территориях. Оно может быть востребовано населением прежде всего в больших, территориально дифференциро­ванных городах с более активной политической культурой.

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливает пред­ставительный орган самоуправления поселений. ТОС должно иметь свой устав, который регистрируется в представительном органе местного самоуправления по­селения (ТОС имеет правовой статус некоммерческой организации). Самоуправ­ление осуществляется с помощью собраний и конференций граждан, на которых могут создаваться органы ТОС.