Отчет об исполнении бюджета

Тема 6. Бюджетный процесс

Понятие бюджетного процесса и его принципы.

Стадия составления проекта бюджета. Роль Министерства финансов РФ в составлении бюджета. Сроки рассмотрения проекта бюджета.

Стадии рассмотрения и утверждения бюджета. Распределение прав и обязанностей между органами законодательной и исполнительной власти как участников бюджетного процесса. Документы, вносимые в Государственную Думу РФ для рассмотрения проекта бюджета. Предмет первого, второго, третьего и четвертого чтений по проекту федерального бюджета. Условия внесения изменений и дополнений в бюджет. Порядок внесения изменений и дополнений.

Стадия исполнения бюджета. Органы, исполняющие федеральный бюджет. Казначейское исполнение бюджетов. Распорядители бюджетов: полномочия и ответственность. Сокращение расходов бюджета (секвестр). Блокировка расходов бюджета. Иммунитет бюджетов. Зачет денежных средств.

Отчет об исполнении бюджета.

Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов публично-правовых образований, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Задачами и целями бюджетного процесса являются: организация формирования, распределения и использования бюджета - централизованного фонда денежных средств; выявление возможных резервов поступления ресурсов в собственность публично-правовых образований для реализации функций государства на различных территориальных уровнях; эффективное распределение бюджетных ресурсов между различными субъектами в целях обеспечения функционирования государства; контроль за «движением» бюджетных средств от момента их формирования до момента использования; исключение нецелевого использования средств и др. Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве «принципов бюджетного процесса». Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.

Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в три группы:

1) общеправовые принципы бюджетного процесса;

2) принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом;

3) принципы, отражающие сущность бюджетного процесса как специфической сферы формирования и развития бюджетных правоотношений.

Общеправовые принципы бюджетного процесса представляют собой требования общего характера к деятельности уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, правовые границы бюджетных процессуальных правоотношений. Такие требования предъявляются не только к бюджетным процессуальным правоотношениям, но и к правовым отношениям вообще. Указанными требованиями являются, например: законность, подконтрольность, разграничение компетенции органов власти в бюджетном процессе.

На бюджетный процесс как непосредственную сферу формирования и развития бюджетных правоотношений процессуального характера распространяются и принципы бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренные ст. 28 Бюджетного кодекса РФ. Бюджетная система является наиболее общим понятием, отражающим сферу возникновения и функционирования любых бюджетных правоотношений. Среди принципов бюджетной системы Российской Федерации, наиболее тесно связанных с деятельностью уполномоченных субъектов в рамках бюджетного процесса, следует отметить: единство бюджетной системы России; самостоятельность бюджетов; сбалансированность бюджета; полноту отражения доходов, расходов бюджетов, источников финансирования бюджетов; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость); адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; достоверность бюджета; единство кассы.

К основным принципам бюджетного процесса третьей группы, отражающим его сущность как специфической сферы функционирования бюджетных правоотношений, относятся, на наш взгляд, следующие: принцип периодичности; организационное единство бюджетного процесса; принцип учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией Российской Федерации; принцип подчинения определенным срокам. Все стадии бюджетного процесса строятся вокруг и по поводу бюджета.

В процессуальных отношениях бюджет выступает в основном как финансовый план, имеющий соответствующую правовую форму. Как отмечено учеными, «бюджетный процесс - это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год».

Стадия составления проектов бюджетов направлена на создание соответствующего финансового плана. Именно на этой стадии необходимо включить в бюджет все доходы и расходы, а также обеспечить его сбалансированность. Составляя проект бюджета, исполнительные органы тем самым предлагают представительным органам свое видение осуществления (реализации) права государственной или муниципальной собственности. Следует отметить, что разработка бюджета является прерогативой исполнительных органов.

В настоящее время законодательство предъявляет определенные требования к детализации бюджета и составу бюджетных показателей (ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ). Поэтому, федеральный закон о федеральном бюджете включает в себя значительную текстуальную часть, а также несколько десятков приложений. Следует отметить, что такая детализированность бюджета обеспечивает более широкий контроль со стороны представительных органов при его утверждении. Организация составления и составление проекта федерального бюджета закреплены в качестве бюджетных полномочий Минфина России в ст. 165 Бюджетного кодекса РФ. Там же установлено, что Минфин России принимает участие в разработке проектов бюджетов федеральных ГВБФ. Полномочия Минфина России по непосредственному составлению проекта федерального бюджета установлены в ст. 165 Бюджетного кодекса РФ, а также в п. 5.3.1 Положения о Минфине России. Минфин России обязан внести проект федерального закона о федеральном бюджете в Правительство РФ не позднее 15 дней до дня внесения проекта указанного закона в Государственную Думу.

Вопросам рассмотрения и утверждения бюджета законодатель уделяет большое внимание, так как именно стадия рассмотрения и утверждениябюджетов обеспечивает придание ему общеобязательной силы. По сути, данная стадия представляет собой законотворческий процесс. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются документы и материалы, предусмотренные ст. 184.2 Бюджетного кодекса РФ. Также могут быть представлены иные документы и материалы, то есть перечень документов и материалов, предусмотренных ст. 184.2 Бюджетного кодекса РФ, не является исчерпывающим. Предмет первого, второго, третьего и четвертого чтений по проекту федерального бюджета закреплены, соответственно в ст. 199, 205 и 207 Бюджетного кодекса РФ.

Следующая стадия бюджетного процесса - исполнение бюджета. Исполнить бюджет - значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести все запланированные по бюджету расходы. В силу ч. 4 - 6 ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством, для чего данный орган открывает счета в Банке России.

Бюджет, прежде чем получить юридическую силу закона (правового акта), что обеспечит законность соответствующих бюджетных правоотношений на предстоящий финансовый период, проходит ряд этапов, предусмотренных законодательством о бюджетном процессе. Так, проект бюджета рассматривается законодательным (представительным) органом в трех чтениях. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении федерального закона о федеральном бюджете проводится голосование на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (ст. ст. 169 - 184 Бюджетного кодекса РФ).

Полномочия всех субъектов бюджетного процесса, в том числе и последовательное разграничение прав и обязанностей между органами законодательной и исполнительной власти урегулированы разделом 5 Бюджетного кодекса РФ. Например, ст. 153 Кодекса определяет, что законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов.

Правовые нормы, устанавливающие процедуру внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, предусматривает основания изменения показателей федерального бюджета на текущий год в случае, если возникла такая необходимость, и определяет также полномочия субъектов законодательной инициативы по внесению изменений в федеральный бюджет закреплены ст.212 Бюджетного кодекса РФ. Изменению могут быть подвержены любые показатели федерального бюджета. В случае если возникла необходимость внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год, Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон офедеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования указанного федерального закона. Составлению и представлению бюджетной отчетности посвящена глава 25.2 Бюджетного кодекса РФ. Полномочия по составлению бюджетной отчетности Российской Федерации отнесены к ведению специального финансового органа - Федерального казначейства, которое составляет бюджетную отчетность Российской Федерации и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации, в свою очередь, представляет бюджетную отчетность Российской Федерации в Правительство Российской Федерации, поскольку именно Правительство Российской Федерации обладает правом утверждения ежеквартальной бюджетной отчетности и правом внесения годового отчета об исполнении федерального бюджета на рассмотрение в Государственную Думу Совета Федерации Российской Федерации.

Отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством Российской Федерации в форме нормативного правового акта. Утвержденные ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета направляются в Государственную Думу, Совет Федерации для информации и Счетную палату Российской Федерации для подготовки отчетов. Правовой формой годового отчета об исполнении федерального бюджета, так же, как и самого бюджета, является федеральный закон, который рассматривается Государственной Думой. В ходе рассмотрения годового отчета депутаты Государственной Думы рассматривают представленные показатели, сравнивают их с показателями утвержденного федерального бюджета, задают вопросы представителям органов исполнительной власти, запрашивают разъяснения, касающиеся показателей федерального бюджета.

Вопросы для самоконтроля 1. Раскройте понятие бюджетного процесса. 2. Перечислите основные принципы бюджетного процесса. 3. В чем заключается стадия составления проекта бюджета? 4. Какова роль Министерства финансов РФ в составлении бюджета? 5. Сроки рассмотрения проекта бюджета. 6. Раскройте стадии рассмотрения и утверждения бюджета. 7. Какие документы вносят в Государственную Думу РФ для рассмотрения проекта бюджета? 8. Что является предметом третьего чтения по проекту федерального бюджета? 9. Каковы условия внесения дополнений в бюджет? 10. В каком порядке вносят изменения в бюджет? 11. На какие органы возложено исполнение федерального бюджета? 12. В полномочия какого органа входит обязанность по составлению бюджетной отчетности Российской Федерации? 13. Каким органом утверждается отчет об исполнении федерального бюджета за полугодие? 14. Что понимают под иммунитетом бюджетов?