Основные направления законопроектной работы

Анализ текущего законодательства, статистику которого мы привели в начале статьи, показывает, что тема информации пользуется все большим вниманием законодателя. И это происходит, несомненно, под влиянием требований самой жизни. Информация — важнейший ресурс управления и всех форм жизнеобеспечения общества. Эпицентром включения информации как ресурса в систему права являются в настоящее время кроме института прав граждан институты собственности: "информация", "информатика", "информатизация", "компьютеризация" — в разных аспектах касаются инструментария и механизмов материальной (вещной) и интеллектуальной собственности. Эти объекты отношений вызывают к жизни самые различные сочетания элементов институтов материальной и интеллектуальной собственности и ставят новые вопросы перед теорией и практикой правовой науки, перед законодательством. Решение проблем права собственности на объекты, символизирующие "информацию" в ее самых разных ипостасях, позволит подойти ко многим правовым проблемам организации, обработки, защиты и использования информации более квалифицированно, чем это делается в настоящее время, заложит основу развития специального законодательства об информации и информатизации, поможет разработать основы информационной безопасности и безопасности граждан и общества на базе новейших технических достижений.

В массиве действующего законодательства кроме Закона о средствах массовой информации, законов о правовой охране программ для ЭВМ и баз данных, о правовой охране топологий интегральных микросхем, о ФАПСИ, Закона РФ о государственной тайне, пока нет закона, который бы создавал фундаментальную основу для едино­образного решения важнейших исходных позиций в области формирования и использования информационных ресурсов страны, развития процесса информатиза­ции и одновременно позволял обеспечивать согласованное, скоординированное нормотворчество на других уровнях.

Выполнить такую роль призван Закон РФ, проект которого назван "Об информа­ции, информатизации и защите информации". Он подготовлен еще в конце 1992 г., но события складываются так, что первое чтение в Государственной Думе этот проект прошел лишь в июле 1994 г. Критично относясь к его громоздкому названию, отметим, что этот акт содержит ряд позиций, которые позволяют рассматривать его как базовый в системе законодательства по информации и информатизации.

Во-первых, он достаточно четко определяет сферу информационного ресурса и отношений, которые регулируются данным законом. Это — сфера документирован­ной информации.

Во-вторых, он увязывает в единой системе важнейшие области информатизации: информацию как ресурс, информатизацию как процесс и проблемы защиты информации и прав субъектов, что отражено в его названии и в структуре.

В-третьих, проект данного закона нормативно закрепляет единообразное понима­ние законодателем, а следовательно, и всей нормативной практикой, терминов и понятий, используемых в информационных отношениях. Напомню, что "документи­рованная информация (документ)" понимается как зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Инфор­матизация с учетом оценки процеса развития информационного общества определена как "организационный, социально-экономический и научно-технический процесс соз­дания оптимальных условий удовлетворения информационных потребностей общества на основе формирования и использования информационных ресурсов с применением перспективных информационных технологий".

Еще одно важное определение касается информационных ресурсов. Они пони­маются как "отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, фондах, банках данных, других информационных системах), являющиеся предметом отношений юридических лиц, граждан и государства".

Результатом методологического обоснования содержания и структуры данного закона служит установка на строгое следование логической связи предметных областей отношений, связанных с документированной информацией и информа­тизацией. Предварительным условием формирования и развития этих отношений является установление права на информацию различных субьектов и правового режима самой информации как предмета отношений

Конституция РФ, следуя международным нормам, закрепляет право граждан на информацию, создавая основу для специальных законов в этой области. Упомянутый проект Закона об информации, информатизации и защите информации последо­вательно развивает идею права граждан на информацию и впервые официально закрепляет право на информацию юридических лиц и государства как субъекта международных отношений.

Специальная глава посвящена проблеме информационных ресурсов. Центральное место при этом занимает вопрос о правовом режиме информации. Институт правового режима применительно к такому объекту, как "информация", реализуется через четыре параметра: правила документирования информации как сведений о фактах, событиях, процессах, явлениях; установление права собственности на информационный ресурс: определение и оформление информации по категории доступа с учетом открытого и ограниченного доступа; установление правил защиты информации и права на информацию.

Наиболее сложным и дискуссионным оказался вопрос о собственности на доку­ментированную информацию.

Авторы проекта считают, что наиболее правильно установить право собствен­ности не на содержание информации или носитель ее, а на организационную форму выражения информации. При таком подходе объектом собственности является "доку­мент" и "массив документов". Именно эти объекты, которые можно оформлять и защищать в соответствии с материальным правом собственности, должны находиться в поле зрения законодателя при решении вопросов о формировании и установлении правил пользования ресурсами, обеспечивающими все жизнедеятельные процессы общественной жизни, и в первую очередь документированной информацией. Сомнение в таком подходе к решению проблемы высказывают сторонники защиты информации через институты интеллектуальной собственности^. Однако здесь нет противоречий, и коллизию можно рассматривать как разрешимую. Эти институты взаимодополняются. Та часть документированной информации, которая заслуживает оформления как объект интеллектуальной собственности: открытие, изобретение, произведение — может защищаться и как объект патентного или авторского права. Но в основе — защита первичного материального объекта — документа или массива документов, куда попадают как системы автоматизированные, носимые и обрабатываемые на основе новых технологий, так и системы обычной ручной традиционной обработки.

Проект аккумулирует свое содержание вокруг пяти предметных областей: пра­вовой режим информационных ресурсов и услуг; обеспечение условий развития тех­нологий и систем; отношения по реализации прав на информацию; обеспечение информационной безопасности и защиты информации; управление в области информации и нформатизации.

Структура проекта закона, следуя этой логике, содержит главы: 1. Общие положения. 2. Информационные ресурсы. 3. Реализация прав на информацию и пользование информационными ресурсами. 4. Информатизация, информаци­онные системы и средства их обеспечения. 5. Защита информации и прав субъек­тов.

Не останавливаясь на всем спектре решаемых в этом законе проблем, подчеркнем, что на основе элементов правового режима информации создаются механизмы защиты как самой информации, так и прав и интересов субъектов разного уровня и функциональных ролей в информационных процессах. Так, защита и ответственность за состояние и предоставление информации пользователям через призму права собственности становится более определенной. Устанавливаются права, ответственность, обязанности собственника и владельца информации. В зависимости от категории информации по доступу, а закон относит к конфиденциальной информации коммерческую, служебную профессиональную тайну, информацию о гражданах, определяются и ограничения на реализацию права на информацию, но только и исключительно законом.

В области упорядочения систем информации уделено внимание вопросам ре­гистрации информационных систем в определенной структуре государственного аппарата — это Комитет при Президенте РФ по политике информатизации. Пре­дусмотрены нормы по гарантиям защиты интересов потребителей путем сертифика­ции информационной продукции и систем, лицензирования деятельности по работе с информацией ограниченного доступа, особенно с персональными данными. Легализо­ван вопрос об электронной подписи.

Несмотря на комплексный охват проблем информации и информатизации, данный Закон мог бы носить и более краткое название. Например, он мог бы называться Законом РФ об информации и информатизации.

Даже оставаясь пока проектом, этот документ оказывает весьма существенное влияние на содержание актов, локально регулирующих те или иные стороны процесса информатизации. В настоящее время уже подготовлен ряд так называемых дочерних проектов, касающихся наиболее важных сторон процесса информатизации. В их числе проект Закона об информационном обеспечении экономического развития и предпринимательской деятельности, проект Закона об участии в международном информационном обмене и контроле за экспортом информационной продукции. На основе проекта Закона об информации, информатизации и защите информации подготовлен и принят рекомендательный законодательный акт Парламентской Ассамблеи стран — членов СНГ о принципах регулирования информационных отношений в государствах—участниках Межпарламентской Ассамблеи. Подготов­лен проект документа, на основе которого уже вносятся дополнения и изменения в уголовный, гражданский кодексы Российской Федерации, в Кодекс об адми­нистративных правонарушениях.

Ведутся работы по законодательному регулированию отдельных видов информа­ционного ресурса в том числе закона о правовой информации (об информатизации в области правовой сферы: законотворчества, создания правовых информационно-поисковых систем, обеспечения потребностей в правовой информации пользовате­лей), научно-технической информации. Подготовлены проекты законов о коммерчес­кой тайне, о персональных данных и другие.

Работа над проектом Закона РФ об информации, информатизации и защите информации позволила более содержательно определить политику и проблемы функциональной деятельности в области информатизации, формирования и исполь­зования информационных ресурсов на разных уровнях управления и хозяйственной деятельности, поставить вопросы совершенствования организационных структур в области управления информатизацией.

На базе этого Закона, после его принятия, предстоит работа по развитию отрас­левых и региональных проблем информатизации.

Уже сегодня можно наблюдать более углубленный подход к упорядочению информационного ресурса в ряде отраслей. Наиболее квалифицированно этот вопрос решается в системе Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр. Первоосновой упорядочения стал Закон РФ о недрах. Углубленная разработка нормативной базы продолжена в Постановлении Коллегии Роскомнедра от 10 августа 1993 г. "О мерах по развитию единой системы геологических фондов" и в Приказе Председателя этого Комитета, утвердившего Положение о Межведомственном Совете по созданию и развитию информационной системы недропользования в России^.

Отметим среди подготавливаемых проектов федеральных законов кроме уже упомянутых еще несколько: законы о праве на информацию, о правовой информации и о коммерческой тайне. Особое место в проектах занимают такие, которые связаны с реализацией права граждан на информацию, с защитой персональных данных, с включением персональных данных в состав информационных ресурсов и порядком их использования.

Важным организационным шагом в деле обеспечения информационной безопас­ности является создание в структуре Совета Безопасности Российской Федерации Комиссии по информационной безопасности. Это залог выработки единой политики и координации усилий различных государственных органов, осуществляющих инфор­мационные функции.

Опыт настоятельно показывает, что своего решения требуют вопросы информа­ционного обеспечения регионального развития. Здесь необходим специальный закон. Учитывая, что это в значительной мере сфера самостоятельного правового регу­лирования субъектов Федерации и органов местного самоуправления, необходимо правильно определить форму соответствующего федерального акта. Опираясь на п. "н" ст. 72 Конституции вполне резонно предложить подготовить акт об основных началах или основных принципах организации информационного обеспечения регионального развития в Российской Федерации.

В этом акте могли бы найти отражение общие принципы организации инфор­матизации, системные требования к созданию информационных центров регионов и их увязке в единой системе информационного пространства Федерации. Одновремен­но следует сформулировать направления и скоординировать процессы создания и использования информационных ресурсов в интересах регионов, территорий и граждан, а также юридических лиц, непосредственно связанных с определенными территориями и органами государственной власти.