Жилищно-коммунальное хозяйство в муниципальном хозяйстве

Управление – целенаправленное воздействие субъекта на объект.

Для чего нужно изучать курс?

- подготовка к взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, обеспечивающими деятельность ЖКХ;

- понимание сути происходящего в жилищно-коммунальном хозяйстве страны и населенного пункта;

- повседневные «житейские» нужды.

 

Управление – целенаправленное воздействие субъекта на объект, при котором формирование субъекта управления зависит от характеристик объекта управления и целей, которые должны быть реализованы.

 

Государство – целостная система регулирования социальных отношений в рамках ограниченной территории, основанная на отчуждении субъекта управления, обеспечивающая реализацию коллективных целей и интересов.

 

Функция– обязанность, круг деятельности; работа, производимая тем или иным органом.

Полномочие – официально предоставленное кому-либо право осуществления какой-либо деятельности, ведения каких-либо дел.

Компетенция – круг чьих-либо полномочий, прав.

 

Функции государства – основные направления деятельности государства, направленной на удовлетворение потребностей граждан и решение вопросов общественного развития.

Полномочия – права осуществления какой-либо деятельности, официально предоставленные органу власти или управления, должностному лицу.

Компетенции – совокупность полномочий, которыми обладает орган власти или управления, должностное лицо в соответствии с законами и другими нормативными актами государства.

 

Комплекс и хозяйство: комплекс предполагает взаимозависимость всех элементов. Поэтому далее используем термин «хозяйство».

 

Жилищно-коммунальное хозяйство, как правило, относится к компетенции органов местного самоуправления (исключения в РФ – города федерального значения).

МСУ объединяет людей с общими целями по использованию местных ресурсов.

К понятию «хозяйство» есть несколько подходов.

1) Территориальный (количественный) подход. Некая совокупность хозяйствующих субъектов. С этой точки зрения хозяйство региона (в нашем случае – МО) – вся совокупность предприятий и учреждений, действующих на его территории.

2) Сущностный подход. Хозяйство – система отношений между людьми и хозяйствующими субъектами по поводу обладания и распоряжения ресурсами территории.

3) Целевой подход. Хозяйство определяется исходя из целей его деятельности (например, целью сельского хозяйства является производство сельскохозяйственной продукции).

К определению муниципального хозяйства есть следующие подходы.

Традиционный советский (коммунальная школа): МХ – совокупность всех предприятий и учреждений, находящихся в государственной (муниципальной) собственности (публичный сектор экономики) и служащих инструментом для решения задач, стоящих перед муниципалитетом. (Сущностно-целевой подход)

Постсоветский: МХ – совокупность всех субъектов хозяйственной деятельности, имеющихся на данной территории, так как цели муниципалитета могут реализовываться не только муниципальными, но и коммерческими, а в некоторых случаях и общественными предприятиями и организациями. (Территориальный подход)

Возражения: 1. не все предприятия, находящиеся на территории МО, решают муниципальные вопросы; 2. компетенция МСУ распространяется не на все предприятия.

Л. А. Велихов (территориально-целевой подход):

МХ – совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории МО хозяйственную деятельность, направленную на решение целей МО.

Сюда входят предприятия, 1) принадлежащие муниципалитету; 2) реализующие цели муниципалитета, но не принадлежащие муниципалитету. В зависимости от формы собственности разное отношение к предприятиям. В отношении ресурсов и «своих» предприятий муниципалитет выступает как собственник; в отношении «чужих» предприятий муниципалитет выступает как властный орган, регламентирующий порядок оказания услуг.

«Городское, или муниципальное хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней и принадлежащего к господствующему классу коллектива». (Л. А. Велихов, «Основы городского хозяйства», 1928)

 

Жилищно-коммунальное хозяйство в муниципальном хозяйстве

По характеру разделения труда и участия в создании совокупного общественного и национального дохода отрасли разделяются на сферу материального производства и непроизводственную сферу.

В соответствии с Общероссийским классификатором отраслей народного хозяйства (ОКОНХ, до 2001 г) к непроизводственной сфере были отнесены:

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- непроизводственные виды бытового обслуживания населения;

- здравоохранение, физическая культуры и социальное обеспечение;

- образование;

- культура и искусство;

- наука и научное обслуживание;

- финансы, кредит, страхование, пенсионное обеспечение;

- управление;

- прочие виды деятельности сферы материального производства.

В западной урбанистике с довоенного времени использовалась типология Фишера – Кларка, предусматривающая выделение трех секторов экономики:

- первичный – сектор, деятельность которого связана с получением первичных ресурсов, ассоциируемых с факторами производства типа «земля»;

- вторичный – отрасли обрабатывающей промышленности;

- третичный – сфера услуг (нематериальные блага), определяемые по остаточному принципу.

Для современной экономики характерно размывание границ между вторичным и третичным секторами.

Муниципальное хозяйство преимущественно включает отрасли, принадлежащие к третичному сектору: жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, предприятия и организации бытового обслуживания населения, муниципального транспорта, торговли и общественного питания, соответствующие службы, сооружения, учреждения образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и др.

В европейских странах номенклатура третичного сектора включает в себя, в частности:

- оптовую и розничную торговлю;

- ремонт домов и домашнего оборудования;

- ресторанный и гостиничный бизнес;

- транспорт, связь и складские услуги;

- финансовое посредничество (страховые услуги, пенсионные фонды);

- услуги, связанные с недвижимостью (наем, прокат);

- государственное обслуживание и оборону, обязательное социальное страхование;

- образование;

- здравоохранение и деятельность государства в социальной сфере;

- ассенизацию и вывоз мусора;

- содержание городских свалок;

- обслуживание отдыха;

- ведение домашнего хозяйства наемным персоналом.

 

Рассматривая муниципальное хозяйство как совокупность расположенных на территории МО предприятий, организаций и хозяйств, обслуживающих материально-бытовые и культурные потребности проживающего в нем населения, в его состав следует включать жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) и предприятия бытового обслуживания населения, учреждения и предприятия торговли, общественного питания, здравоохранения, образования и др.

Иначе говоря, к муниципальному хозяйству относятся те отрасли, которые обеспечивают удовлетворение первоочередных потребностей населения МО. Критерием выделения отраслей, относящихся к муниципальному хозяйству, является социально-ориентированный характер деятельности и нахождение их в системе прямого регулирования органов местного самоуправления.

В жилищно-коммунальной сфере функционирует наибольшее количество предприятий.

К первой группе могут быть отнесены различные жилищно-эксплуатационные предприятия, обеспечивающие содержание и ремонт жилищного фонда и нежилых помещений, а также некоторые специализированные предприятия (например, по обслуживанию лифтового хозяйства, коллективных антенн).

Предприятия второй группы обеспечивают содержание территории муниципального образования. Это дорожно-эксплуатационные и дорожно-ремонтные предприятия, предприятия по инженерной защите территорий, наружному освещению, озеленению, хранению и переработке твердых бытовых отходов.

Третью группу составляют предприятия, обеспечивающие водоснабжение и водоотведение (водоканалы), теплоснабжение (котельные и тепловые сети), электроснабжение, газоснабжение. Большинство этих предприятий является естественными монополистами, предприятия тепло-, энерго- и газоснабжения часто выступают в роли перепродавцов энергоресурсов от федеральных и региональных систем.

 

 

Муниципальное хозяйство требует муниципального управления.

Управление вообще – целенаправленное воздействие субъекта на объект для достижения заданного результата.

Муниципальное управление – деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов местного сообщества.

Управление в узком смысле – регулирование.

Муниципальное управление в узком смысле – деятельность органов местного самоуправления, направленная на регулирование экономических и иных отношений в интересах местного сообщества.

Двойственный характер муниципального хозяйства проявляется в том, что органы власти муниципального образования одновременно являются и одним из хозяйствующих субъектов в числе других хозяйствующих субъектов, и осуществляет властные полномочия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на рынке.

Эта двойственная природа (совмещение функций хозяйствования и управления) определяет две негативные тенденции:

1. монополизация муниципального хозяйства органами власти;

2. коррупция (торговля полномочиями).

Например – БТИ: осуществляет регулирование рынка, на котором является монополистом.

 

МСУ – ППК – форма хозяйственной организации – собственник – муниципальное хозяйство – хозяйствование – муниципальное управление

МСУ – власть – полномочия по регулированию хозяйственной деятельности – управление в узком смысле (регулирование) – муниципальное управление.

В своей деятельности муниципалитет использует как хозяйственные, так и регулятивные методы.

Основные отличия хозяйствования от управления:

1. хозяйствование предусматривает использование всей полноты прав собственника, управления – частично;

2. управление всегда регламентировано собственником: передавая права, собственник всегда описывает, что можно, а что нельзя делать

3. собственник распоряжается всем результатом деятельности, управляющий – только той частью результата, которую выделяет хозяин (право на весь (!) полученный доход);

4. не ограничивается по времени.

Из соотношения хозяйствования и управления можно выделить 3 типа муниципального хозяйства:

- коммунальная модель – муниципалитет занимается регулированием, его хозяйственная деятельность сведена к минимуму; применение метода хозяйствования является скорее исключением, чем правилом; основную тяжесть затрат на реализацию целей несет население (коммуна, отсюда название модели) в виде налогов и сборов, муниципалитет только управляет (собрали деньги, от имени населения заказали услуги, отчитались перед населением);

- муниципально-рентная модель – основные полномочия муниципалитетов реализуются через публичный сектор, т. е. муниципалитет берет на себя «все», причем приоритет имеют хозяйственные функции; муниципалитет несет на себе основную тяжесть по обслуживанию населения, для чего получают статус полноправных хозяйствующих субъектов, ведут хозяйственную деятельность, за счет чего решает задачи муниципального образования (рента – доходы от использования муниципальной собственности, т. е. допускается использование управление муниципальной собственностью);

- коммунально-рентная модель (средняя) – муниципалитет занимается как регулированием, так и собственно хозяйственной деятельностью, использует как методы управления (налоги и сборы), так и хозяйствования (осуществляет хозяйственную деятельность).

Западноевропейская модель основана на минимизации хозяйственных функций муниципалитета.

В чистом виде модели не встречаются, различают преимущественно коммунальную и преимущественно рентную.

 

Структура органов власти и управления муниципального образования

 

Выборные органы власти и управления МО (управления – например, шериф в США) являются носителями целей МО, так как это механизм передачи полномочий от населения. Наиболее общие функции: установление приоритетов развития, утверждение политики МО.

Органы общей компетенции – те, которые «видят» ситуацию в МО в целом, а не в отдельной отрасли. Как правило, являются «производными» выборной власти (главы администрации или депутатов), но являются профессиональными. Сюда относятся: аналитические, планово-экономические, финансовые и другие, задачей которых является подготовка необходимых аналитических материалов, необходимых для утверждения выборными органами.

Отраслевые органы – органы, обеспечивающие исполнение полномочий по конкретному предмету ведения (управление образования, управление здравоохранения и т. д. и т. п.).

Административные органы – инспекции, контрольные органы, обеспечивающие надзор за соблюдением решений представительных органов.

Вспомогательные органы – система обеспечения деятельности органов власти и управления.

 

Структурированные интересы населения в объекте управления представлены, прежде всего, в виде отраслевого и политического лоббирования. К этой группе относятся все основные формы самоорганизации граждан:

· политические и иные организации (творческие союзы, национально-культурные автономии, союзы ветеранов, политические партии и группы;

· профессиональные союзы и иные отраслевые общественные организации;

· объединения субъектов хозяйственной деятельности;