И законодательный орган государственной власти

2.1. Понятие и структура парламента.Высшими представительными и законодательными органами государственной власти в подавляющем большинстве современных государств являются парламенты, которые, как уже было отмечено, в разных государствах могут называться по-разному. Термин «парламент» происходит от французского глагола parler – говорить, разговаривать, хотя этот термин имеет корень в латинском языке: parlamentum – собеседование, переговоры от латинского слова parlare – говорить[30]. В средние века парламентами называли, например, народные собрания, на которых могли выступать все граждане (Италия), провинциальные суды (Франция), консультативные органы при монархе (некоторые другие страны).

Вместе с тем родиной парламента в его современном понимании считается Англия. В XI–XIII вв. при короле в качестве вспомогательного органа стали созываться советы, в состав которых входили вначале крупные феодалы (бароны) и высшее духовенство, а затем и представители городов и сельских общин. В XIV в. бароны и духовенство стали собираться отдельно от представителей городов и сельских общин, вследствие чего образовались две палаты – палата лордов и палата общин, ставшие палатами парламента. Впоследствии подобные учреждения, носящие сословный и сословно-представительный характер, возникают и в других странах (Польше, Венгрии, Франции, Испании и т. д.).

Современный парламент – это высший представительный орган государства, носитель верховной законодательной власти. Он призван представлять интересы народа и выражать его волю.

Все современные парламенты характеризуются одно- или двухпалатной структурой, хотя до недавнего времени существовали парламенты и с бóльшим числом палат. Так, Конституция Южно-Африканской Республики, действовавшая в 1984–1993 гг., предусматривала трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовому принципу – Палата собрания из белых, Палата представителей из цветных (мулатов) и Палата из индийцев. По Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 г. (в редакции 1968 г.) в Союзной скупщине (парламенте) число палат фактически доходило до шести.

С момента своего возникновения парламенты имели, как правило, двухпалатную структуру и состояли из верхней и нижней палат. Такое название палаты получили вследствие того, что в верхних палатах первоначально были представлены высшие слои, «верхи» общества, а в нижних палатах – «низы» общества. Необходимость в подобной структуре диктовалась обычно тем, что верхняя палата, которая традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя палата (по наследству, путем назначения и т. д.), должна была удерживать нижнюю палату от поспешных, непродуманных решений. В настоящее время в большинстве развитых стран вопрос об одно- или двухпалатной структуре парламента решается уже, исходя из политических соображений в момент проведения конституционной реформы в стране.

В современных государствах двухпалатный парламент характерен в основном для федеративных государств, в которых одна палата (нижняя) формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой (верхней) представлены отдельные субъекты федерации. Только в четырех федеративных государствах (Танзании, Сент-Китсе и Невисе, Федеративных Штатах Микронезии, Коморских Островах) существуют однопалатные парламенты. Унитарным же государствам присущи в основном однопалатные парламенты, хотя в ряде унитарных государств (Испании, Италии, Польше, Франции, Японии и некоторых других) встречаются парламенты с двухпалатной структурой. В настоящее время однопалатные парламенты существуют примерно в половине государств Европы (Болгария, Венгрия, Дания, Швеция и др.), во многих малых государствах Америки (Коста-Рика, Сальвадор и др.), в большинстве государств Тропической Африки и, как правило, в авторитарных и тоталитарных государствах Азии.

Для обеспечения нормальной работы парламенты или их палаты создают специальные руководящие органы. К ним в первую очередь относятся председатели и их заместители. Во многих, особенно англо-саксонских странах председатель нижней палаты именуется спикером. Обычно председатель парламента или палаты избирается из среды наиболее многочисленной фракции, а его заместители – из других фракций. В тех палатах, где партийных фракций нет (например, в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации), председатель и его заместители избираются иначе. В некоторых странах (Великобритании, Индии, США) председатель парламента (палаты) не избирается, а занимает это место по должности. Например, в США председателем верхней палаты (Сената) по должности является вице-президент. В других он назначается главой государства. В Нидерландах председатель нижней палаты назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур, в Канаде председатель верхней палаты (Сената) назначается генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. В некоторых развивающихся странах председателем парламента выступает сам глава государства. В отдельных странах (например, в странах тоталитарного социализма) функции председателя парламента выполняют коллегиальные органы (президиумы, бюро, комитеты, конференции).

Как руководитель парламента (палаты) председатель обладает целым рядом полномочий. Он представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью, по договоренности с заместителем (заместителями) определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, на основе регламента устанавливает процедуру обсуждения вопросов и порядок голосования, координирует работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом и т. д. Большие права дают председателю возможность активно влиять на решения парламента, он обладает различными средствами ограничения инициативы неугодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов правительству или его отдельным членам, сократить время выступления и даже запретить депутату участвовать в заседаниях на определенный срок.

К руководящим органам парламента (палаты) относятся также секретари, которые избираются из числа парламентариев. Секретари наблюдают за ведением стенограмм заседаний, делопроизводством, публикуют протоколы заседаний, помогают председателю обеспечивать порядок во время заседаний и т. д.

В некоторых парламентах из числа парламентариев избираются также квесторы, в обязанности которых входит поддержание порядка на заседаниях, в кулуарах, в буфетах парламента. Во Франции и ряде других стран квесторы решают также административно-хозяйственные вопросы.

В качестве вспомогательных органов в парламентах (палатах) из числа парламентариев создаются комитетыи комиссии. Принципиальных различий между ними нет, поэтому в одних парламентах создаются только комитеты, в других – только комиссии, в третьих – и комитеты, и комиссии. В некоторых двухпалатных парламентах создаются как объединенные комитеты или комиссии (например, в США – по экономике, по налогам), так и комитеты (комиссии) палат. Комитеты (комиссии) делятся на постоянные и временные.

Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь период полномочий парламента (палаты). В их составе могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). Комитеты (комиссии) обычно подразделяются на отраслевые и специализированные. Система отраслевых комитетов (комиссий) соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна комитетам (комиссиям). К специализированным относятся комитеты (комиссии) по обороне и безопасности, по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению и др. Временные комитеты (комиссии) создаются для выполнения каких-либо отдельных заданий. К ним относятся следственные, ревизионные, редакционные и иные комитеты или комиссии.

Важная роль в структуре парламентов принадлежит партийным фракциям. Фракции объединяют членов одной или нескольких родственных партий. Они призваны формулировать и выражать свою позицию по проектам решений парламента или палаты. В соответствии с регламентом парламента (палат) фракции создаются только при определенной численности парламентариев от одной и той же партии. Так, например, в Италии для создания фракции нужно иметь 20 депутатов от партии в нижней палате и 10 – в верхней. Фракция избирает своего председателя и заместителей. Иногда руководителем фракции является лидер данной партии, избранный в парламент. Члены фракции обычно подчиняются жесткой дисциплине и голосуют в парламенте по решению фракции. Фракции пропорционально представлены в руководстве парламента (палаты), его комитетах (комиссиях), делят между собой места их председателей. Фракция имеет свое помещение в парламенте, выступление от имени фракции предоставляется вне очереди. При так называемых фракционных обсуждениях с трибуны с изложением позиции фракций выступают их лидеры.

2.2. Полномочия и функции парламента. Для осуществления своих функций парламент наделяется соответствующими полномочиями – компетенцией. Компетенция парламента зависит от многих факторов: формы правления, формы государственного устройства, политического режима, исторических условий, соотношения политических сил в стране и др. Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничены в контроле за исполнительной властью. В тоталитарных государствах за парламентом может закрепляться значительный объем полномочий, однако на практике многие из этих полномочий оказываются фиктивными.

Полномочия парламента закрепляется конституцией страны и другими конституционными актами. Однако во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами, хотя все они предоставляют парламенту право издавать законы (самостоятельно или совместно с главой государства), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет. В то же время многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью. В отдельных конституциях (Индия, Испания, Швейцария) компетенция парламента более детализирована. В ряде стран парламент наделяется правом формирования или участия в формировании других органов (Австрия, Бельгия, Португалия, ФРГ и др.).

Конституции и конституционные акты наделяют парламенты, прежде всего, полномочиями по принятию законов. По характеру данных полномочий парламенты принято делить на три группы: с неограниченными, ограниченными и относительно ограниченными законодательными полномочиями.

К первой группе относятся парламенты, обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Греция, Ирландия, Италия, Япония). Ни в конституциях, ни в других конституционных актах этих государств не дается перечня вопросов, по которым парламент может принимать законы.

Ко второй группе относятся парламенты преимущественно федеративных государств, конституции которых четко разграничивают компетенцию федерации и ее субъектов. К этой группе примыкает унитарная Франция, конституция которой жестко очерчивает перечень вопросов, по которым может законодательствовать парламент. Причем по одним из этих вопросов он может принимать законы, а по другим – устанавливать только общие принципы (например, в социально-экономической сфере).

В третью группу входят парламенты, законодательная компетенция которых носит относительно ограниченный характер. Это парламенты федеративных государств, имеющих совместную законодательную компетенцию федерации и ее субъектов (Индия, Малайзия, Российская Федерация, ФРГ), а также децентрализованных унитарных государств, где законодательная компетенция парламента ограничена правами соответствующих территориальных образований (например, Испания).

Кроме законодательных парламенты наделяются и другими полномочиями. Это полномочия, связанные с утверждением государственных доходов и расходов, а также установлением налогов, ратификацией и денонсацией международных договоров, назначением референдумов, формированием государственных органов, контролем за деятельностью исполнительных и иных государственных органов и т. д.

Полномочия, связанные с утверждением государственных доходов и расходов, выражаются в принятии государственного бюджета. Государственный бюджет принимается парламентом, как правило, ежегодно. В нем указывается смета всех финансовых потребностей государства и всех доходов, необходимых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент тем самым уполномочивает правительство расходовать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой и обязывает его собрать необходимые для обеспечения доходов государства налоги и другие поступления. Как правило, бюджет имеет форму закона, однако в некоторых государствах (Великобритания, США, Япония и др.) – это финансовая программа, которая реализуется через систему отдельных законов. Наряду с принятием бюджета в компетенцию парламента обычно входит и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета.

Среди финансовых полномочий парламента важное место занимают полномочия по установлению налогов. Установление налогов обычно относится к исключительной компетенции парламента, хотя на установление определенных (например, местных) налогов и сборов могут уполномочиваться нижестоящие органы.

Иногда к полномочиям парламентов в финансовой сфере относится принятие решений о денежной эмиссии (ст. 87 Конституции Турции) или создание внебюджетных фондов (ст. 267 Конституции Индии).

Полномочия парламентов, связанные с ратификацией и денонсацией международных договоров могут выражаться либо в даче согласия на ратификацию или денонсацию договора главе государства, без чего он этого не может сделать, либо в уполномочии его на это, либо в непосредственной ратификации или денонсации договора самим парламентом.

Назначение референдумов относится к исключительной или альтернативной компетенции парламента. В одних государствах референдумы назначаются исключительно парламентом (Куба, Намибия, Хорватия), в других – главой государства (Российская Федерация). В литературе отмечается, что назначение референдумов – нечастое конституционное полномочие парламентов.

Полномочия парламентов по формированию государственных органов в различных государствах определяются по-разному. Различаются как круг формируемых парламентами государственных органов, так и способы их формирования. Так, в парламентарных республиках парламент избирает президента, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях образует правительство, во многих государствах полностью (Германия, Россия) или частично (Италия) назначает конституционный суд, назначает (избирает) судей Верховного суда, Генерального прокурора, парламентских комиссаров (омбудсманов) и др.

Полномочия по контролю за деятельностью исполнительных и иных государственных органов осуществляются путем вопросов к правительству, министрам, иным должностным лицам на парламентских слушаниях, заседаниях палат. Самая острая форма контроля выражается в вотуме недоверия правительству и увольнении его в отставку.

Парламенты могут обладать и некоторыми другими полномочиями: полномочиями в области обороны и безопасности, судебными и квазисудебными полномочими и др.