Местное самоуправление в ДНР

Тема 8. Конституционно-правовые основы организации местного самоуправления

 

Введение.

1. Понятие и сущность местного самоуправления.

2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

3. Местное самоуправление в ДНР.

Заключение.

 

Введение

 

Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного строя правового государства, позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с учетом интересов местных сообществ; оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства. Поэтому необходимым условием реформирования государственности в бывших республиках Советского Союза является создание эффективной системы местного самоуправления, после отмены жесткой системы Советов. Именно отмена местных Советов стала общим начальным этапом интенсивного развития местных органов власти в этих странах, в том числе и в России.

В ходе развития государственности в России, осуществления радикальных экономической и политической реформ возникают многие проблемы правового обеспечения оптимального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления и обеспечение эффективной правовой деятельности в процессе использования его различных форм осложняется отставанием в разработке четкой концепции местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации 1993 года местное самоуправление закреплено в качестве одной из основ конституционного строя и формы осуществления народовластия, и в связи с этим населению, проживающему на территории муниципального образования, предоставлено право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Наряду с этим законодатель установил в Конституции, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Являясь обособленными в системе управления государством, органы местного самоуправления представляют собой особый институт власти, обладающий правом самостоятельно решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения муниципального образования, с учетом исторических и иных местных традиций.

Принцип разделения властей в Российской Федерации имеет два направления: «горизонтальное» разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; а также «вертикальное» разделение публичной власти на власть Российской Федерации, субъектов Российской Федерацию, а также муниципальную власть, которая самостоятельна в пределах своих полномочий.

Такое «вертикальное» разделение властей повлекло изменение системы нормотворческого процесса. Если в советский период развития государства нормотворчество воспринималось как форма реализации лишь государственной власти, то теперь нормативные правовые акты принимают не только органы власти Российской Федерации, ее субъектов, но и органы местного самоуправления по вопросам своего ведения. Осуществление нормотворческой деятельности последними выявило ряд проблем в этой сфере. Это и недостаточно четкое определение сферы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, частое обновление федерального законодательства, влекущее необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты органов местного самоуправления, отсутствие на муниципальном уровне правовых актов, регламентирующих правотворческий процесс, необеспеченность большинства муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами и т.п. Решение этих проблем требует проведения как общетеоретического исследования, имеющего для органов местного самоуправления методологическое значение (это понятие и сущность правотворчества органов местного самоуправления, определение его места, роли и значения в сфере осуществления публичной власти, определение основных принципов муниципального правотворчества, природы нормативных правовых актов органов местного самоуправления), так и решение вопросов, имеющих прикладной характер, касающихся конкретных рекомендаций для совершенствования нормотворческого процесса в органах местного самоуправления.

1. Понятие и сущность местного самоуправления

 

Критерии местного самоуправления, как и критерии самоуправления вообще, являются важнейшей составной частью критериев сущности, форм и видов демократии. Они выступают ориентирами гуманизма и демократичности, участия народных масс в процессе управления как государством в целом, так и отдельным регионом, как обществом вообще, так и отдельной социально-территориальной общностью людей.

В критериях местного самоуправления отражаются важнейшие условия превращения простой территориальной общности жителей в подлинного совокупного субъекта управления делами региона. Степень самоуправляемости региона зависит от полноты и всесторонности реализации названных автором критериев. Если же критерии в регионах определены не полностью или часть их игнорируется (затушевывается), или они только провозглашаются, но не реализуются, значит самоуправление как таковое в данном регионе по-настоящему не осуществляется (проводится лишь частично, или только имитируется). Автором взяты для анализа три группы критериев.

Политико-правовые критерии местного самоуправления. В системе критериев местного самоуправления политико-правовые критерии являются основополагающими, так как определяют сущность и источники местного самоуправления, раскрывают механизм согласования интересов различных групп местного территориального коллектива и урегулирования возможных внутренних и внешних разногласий и конфликтов. Основными в них являются: объективная и субъективная необходимость, данные, определяющие право групп людей на местную самоуправляемость. В конечном счете это, явочно выражаемое право (как требование, групповое правопритязание, правомочие), находит выражение в правовых актах государства.

Пределы полномочий (компетенции) органов местного самоуправления обычно определяются на основе законодательно оформленного перечня прав и обязанностей" муниципалитетов', либо системы запретов, являющейся составной частью законов о местном самоуправлении.

По Конституции граждане в РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Автор детально анализирует проблемы местного референдума, дает толкование соотношения понятий референдума и народного опроса, референдума и схода граждан. Референдум призван выражать, по-настоящему, свободное волеизъявление граждан, должен обеспечивать юридическую и политико-моральную корректность поставленного на голосование вопроса, обуславливаться политической необходимостью и желательностью проведения при четком определении территориальных границ его проведения. В то же время автор считает, что референдум не является универсальным средством решения спорных вопросов.

Собрания и сходы по месту жительства, как источники права жителей на местную самоуправляемость, являющиеся одной из важных форм и компонентов системы самоуправления, должны нести не только консультативную, но и контрольную, распорядительную и императивную функции. Нельзя признать правильным сведение функций собраний по месту жительства исключительно к консультативному значению и формированию предложений и рекомендаций в адрес государственных и общественных органов. Имеет место несоответствие законодательных актов общественно-политической практике.

Механизмы рынка и свободная конкуренция, как и планируемая экономика, не во всех случаях оказывают нужное для местной территориальной общности экономическое и социальное влияние. Местное самоуправление призвано исправлять и дополнять существующие в обществе механизмы развития экономики в сторону улучшения благосостояния и условий жизни членов местного территориального, коллектива, защищать права жителя как потребителя и как собственника.

Критерием местного самоуправления является также возможность осуществления управления в собственных интересах и чаяниях данного населения. Объективным критерием оценки такой деятельности управленческих структур должно служить реальное улучшение материального положения местного самоуправления.

За рубежом, к примеру, это нашло выражение в принятой в 1985г. Советом Европы Хартии местного самоуправления с целью «сохранения и распространения идеалов и принципов» самоуправления. (Вестник МИД СССР1М 19/77 от 15.09.90r.).

Проблема управления в «собственных интересах» напрямую связана с соотношением управленческих прав центра и мест.

Демократия в системе местного самоуправления осуществляется на принципе своеобразного делегирования полномочий: избиратели доверяют своим представителям - депутатам вести их дела на местном уровне; государство делегирует свои полномочия органам местного самоуправления; органы местного самоуправления делегируют часть своих полномочий государству.

Делегирование полномочий это не только передача прав, а и предоставление материальных, организационно-правовых средств реализации приобретенных прав. Автор выделяет некоторые правила делегирования полномочий органам местного самоуправления.

Задачи местных самоуправляющихся единиц в основном сводятся к предоставлению местным жителям реальных прав, необходимых для самообслуживания, для выбора видов и форм обеспечения максима , того количества услуг, подчинения организаций и их органов, избираемых самим населением и к урегулированию возможных противоречий между различными группами населения и отдельными гражданами путем демократического процесса принятия решений.

По мнению автора субъектами местного самоуправления должны быть признаны: граждане, постоянно проживающие на соответствующей территории, имеющие право избирать, быть избранными, участвовать в референдуме; юридические лица - комитеты общественного самоуправления, акционерные общества, различные фонды и общества, которые функционируют в рамках местного самоуправления; юридические лица, функционирующие как в рамках местного самоуправления, так и вне его (промышленные, коммерческие и иные предприятия, зарегистрированные органом местного самоуправления и расположенные в границах его юрисдикции).

Каждый вид субъектов местного самоуправления должен иметь определенные, четко и недвусмысленно сформированные права и обязанности.

Определим конкретные права основных субъектов местного самоуправления, которые должны найти законодательное закрепление.

Местное сообщество должно обладать значительными полномочиями в качестве последней инстанции и иметь законом предусмотренные гарантии,

различные способы охраны своих прав в случае их нарушений в процессе управления местными делами со стороны верхних уровней, а также и органов самоуправления самого территориального коллектива.

Управление в «собственных интересах» обязательно предполагает постановку действенного и разнообразного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Автором определяются основные направления этого контроля, дается детальная характеристика различных прямых и косвенных форм и методов контроля населения по собственной инициативе.

Особое внимание обратим на роль, место и правовое обеспечение реальной информированности населения как о праве в целом, так и о . решениях и практике деятельности всех органов самоуправления, без чего невозможна непосредственная демократия. ^

Проблемами информирования населения по мнению автора должны заниматься специальные службы местного самоуправления по связям с общественностью. В круг их обязанностей должно входить:

- регулярное информирование депутатов, работников аппарата органа местного самоуправления о текущих делах;

- организация личных контактов депутатов, руководителей и сотрудников аппарата органов местного самоуправления с избирателями;

- осуществление связей со средствами массовой информации и обеспечение их постоянной информацией о деятельности органа местного самоуправления;

- организация простых и недорогостоящих выставок" по таким разнообразным проблемам, как планирование, благосостояние, безопасность, здравоохранение, образование, досуг и тому подобное.

Одним из критериев местного самоуправления является наличие правовых механизмов4 урегулирования общественных конфликтов. Применяемые при самоуправлении формы и методы решения общественных дел не исключают как стихийного, так и сознательного возникновения социальной неуравновешенности и споров, перерастающих в конфликты. Возможна даже и возникающая" на этой базе социальная напряженность. Автором приведена классификация конфликтов, происходящих на уровне местного самоуправления и высказаны предложения о политико-правовых и организационных методах и приемах их преодоления.

В функционировании различных структур самоуправления участвуют многочисленные политические группировки и партии. Автор затрагивает и эти проблемы. Задачей любой политической организации является обобщение интересов и взглядов своей социальной базы, прежде всего, своих членов, и разработка политических программ. Для осуществления своих задач каждая из политических партий стремится получить широкую поддержку избирателей на выборах и занять, по возможности, ведущее положение в органах местного самоуправления, куда она выдвигает кандидатами как своих членов, так и разделяющих ее программу беспартийных.

Развитие политической демократии в стране свидетельствует о необходимости перемещения центра тяжести политической борьбы в сторону интересов, ориентированных на территориальную базу.

Наличие многопартийности и нормативного запрета на производственное построение организационных структур политических организаций приводит к тому, что местное самоуправление будет испытывать существенное давление со стороны политических организаций всех направлений.

Правовое регулирование этих отношений неотложная задача будущего.

Организационно-правовые критерии местного самоуправления - вторая группа критериев местного самоуправления. В нее включаются критерии, определяющие не только обеспечение степени и качества участия жителей в процессе самоуправления, но и их мотивация; организационно-правовые аспекты экономической самостоятельности, нормативно урегулированные и требующие такого урегулирования; процедуры и методы принятия управленческих решений и обеспечения их исполнения.

Основополагающим в данной группе является критерий самоорганизации жителей. Чрезвычайно важное значение приобретают формы учета и реального использования в практике работы органов самоуправления различий в интересах, групп жителей. Именно личностная мотивация общественной деятельности является той самой движущей силой, которая по существу лежит в основе понимания самоуправления как общественно-политического явления. Изучение мотивов участия людей в самоуправлении обеспечивается социологическими исследованиями, проведенными в том числе и автором.

Самоорганизация жителей возможна по разным причинам: в связи с появлением неких социальных раздражителей; ухудшением экологического состояния региона; нерациональной, с точки зрения жителей, застройкой; размещением промышленных и других объектов; деятельностью политических партий, религиозных, национальных и иных организаций, действующих на местном уровне; деятельностью регионального отделения общества потребителей; деятельностью общественных органов местного самоуправления по вопросам принятия долгосрочных программ, составлению и использованию бюджета, расстановки местных кадров управления; потребностью в преодолении кризисных ситуаций, возникающих как в рамках самоуправляющейся общности, так и вне ее.

Все эти факторы не могут находиться вне связи с правовыми формами и нормативами.

Для реализации идей самоуправления необходимо повседневно постоянное и обязательное участие всех или большинства (правом признанного) жителей и их решающая роль в принятии управленческих решений. Наличие такого реального участия является одним из самых основных и важных организационно-правовых критериев самоуправления. Результаты социологических исследований, проведенных автором, показывают, что задача вовлечения широких слоев жителей квыполнению самоуправленческих функций еще ждет своей реализации.

Право признает и регулирует участие в местном самоуправлении в виде следующих основных форм и процессов: в деятельности, связанной с выборами органов местного самоуправления; в действиях, по делегированию полномочий местного самоуправления; в деятельности политических организаций, действующих на местном уровне; в деятельности потребительских организаций; в предпринимательской деятельности, направленной на удовлетворение местного населения в товарах, услугах и обслуживании; в прямом действии, путем голосования на выборах, референдуме, опросе; в выполнении управленческих функций в рамках институтов, входящих в систему органов самоуправления.

Сам процесс самоуправления в организационно-правовом отношении понимается как порядок, используемый самоуправляющейся общностью для выработки общественно-полезной цели, поведения субъектов самоуправления по принятию решения, планированию, контролю и организации общественно-политической, экономической и культурной жизни, то есть для достижения „-общественной пользы. Таким образом, он сводится к самому механизму управления, когда самоуправляющаяся общность не только сама ставит перед собой цели, но и стремится их достичь наиболее экономичными и рациональными путями, используя соответствующий ее возможностям набор средствг предусмотренных нормативными актами, как местного, так и центрального (разных уровней) происхождения. Процесс самоуправления базируется на непрерывном функционировании, правом урегулированного, механизма управления жизнеобеспечением самоуправляющейся общности, где главенствующая роль принадлежит не столько ее представительным органам, сколько самой общности.

Самоуправление требует определенной дисциплины. Речь должна идти не только о самодисциплине каждого члена общности в отдельности, а и о выполнении общих требований, о наличии контроля за выполнением решении и поведением исполнителен в процессе управленческой деятельности. Нужна дисциплина не только как моральная, а в преобладающей мере как правовая 'категория.

Участие населения в самоуправлении зависит от множества факторов объективного и субъективного свойства. Правовое регулирование и здесь играет важнейшую роль. Среди этих факторов отмечаются: 1) наличие у жителей времени, свободного отличных, семейных и производственных дел; 2) наличие желания и стремления участвовать в общих делах местного самоуправления. Помимо .личного интереса, такое желание зависит не только от объективных обстоятельств (сменная работа, удаленное место работы и т.д.), а и от субъективных факторов; 3) наличие необходимых знаний, позволяющих судить каждому' о важности и значимости этой деятельности в жизни общности, то есть компетентности; 4) наличие хорошо организованных, взаимосвязанных и взаимодействующих, постоянных информационных каналов между органами местного самоуправления и жителями; 5) наличие специальных систем правовой защиты как для членов местной самоуправляющейся общности, которые являются служащими органов дай*»го местного самоуправления; так й для всех жителей, и,, в частности, тех из них, которые имеют иное, по отношению к принятому решению мнение; 6) наличие законодательства, по которому местное самоуправление и его органы получают от государственных образований объем полномочий, где определяются принципы,. а также механизм соотношения между органами государственного управления и местного самоуправления. Выводы автора опираются на проведенные им социологические опросы населения.

В литературе выдвигаются новые подходы к организации местного самоуправления и работе их органов, а именно: изменение отношений государственного механизма к жителям и с жителями (требуется иное, чем прежде, внимание); изменение характера взаимоотношений между жителями и службами органов местного самоуправления (разгосударствление и демонополизация требуют устранения в работе этих служб монополизма, перехода к рыночным отношениям, развития менеджмента); изменение этико-психологичесхих отношений и стиля управления на местном уровне, повышение культуры отношений и другие.

Важнейшим элементом процесса самоуправления являются правовые аспекты принятых общностью процедур и методов принятия решений.

Вопросы, рассматриваемые самоуправляющейся общностью и ее органами, а также их правовое положение автор считает возможным разделить на две группы по характеру базовых нормативных актов: 1) порядок принятия решений, определенный законодательными актами о местном самоуправлении, выборах, референдуме, обсуждении наиболее важных вопросов и т.д.; 2) нормативные акты, в которых порядок и определение процедуры принятия решения определяется собственной инициативой и творчеством самих самоуправляющихся единиц.

Особое внимание уделим факторам, влияющим на характер принятия решений всей самоуправляющейся общностью. Правовая значимость и реальное исполнение этих решений зависят от степени информированности населения о проблеме, путях ее решения и последствиях, к которым может привести реализация каждого из них; применяемой методики и процедуры принятия решения, обеспечивающих участие всей общности; квалификации и уровня реальной компетентности и опыта специалистов, предлагающих те или иные варианты решения проблемы; политического влияния различных партий и иных движений, их активности в пропагандистской и агитационной деятельности; наличия регламентов, определяющих правила и процедуры подготовки, обсуждения и принятия решения.

Принципами подготовки, обсуждения и принятия (а также и промульгации) решений автор считает законность, выявление и учет общественного мнения, равенство, гласность, общественную пользу.

Выделяются три уровня рассмотрения вопроса и принятия решения по проблеме развития менеджмента в повышении эффективности функционирования органов местного самоуправления и его правового регулирования в диссертации заняли значительное место.

Самоуправляющаяся общность может принимать решения путем голосования на собрании, конференции представителей, референдуме. Система определения результатов голосования, основанная на механическом подсчете голосов жителей, высказавшихся «за» или «против», хотя и считается демократичной, но по мнению автора, объективно таковой не является, так как подавляет мнение части населения и способствует расколу местного общества на две неравные части, которые даже после голосования остаются нередко при своем мнении и в будущем могут либо полностью саботировать реализацию решения, либо активно противодействовать его проведению в жизнь. Отсюда и возможность возникновения споров и конфликтов, обжалование решений в вышестоящие органы вплоть до судебных разбирательств. Автор сторонник принятия решения на местном уровне путем консенсуса. Он предлагает свою методику механизма проведения консенсусного голосования при решении вопросов местной жизни.

Гуманитарные критерии - третья важнейшая сторона сущностного подхода к местному самоуправлению. Общепризнано наукой, что гуманность это человечность, человеколюбие. Сущность ее заключается в том, чтобы все государственные организационно-правовые формы и методы, все общественные политические партии и движения, сами люди, образуя группы (и каждый человек в отдельности) вырабатывали, воспитывали и пронизывали свою жизнь и деятельность в духе уважения к людям вообще и к каждой отдельной личности в частности, чтобы в любой общности господствовало уважительное отношение к человеческому достоинству.

В плоскости гуманитарных критериев рассматриваются, помимо вышеперечисленных, такие как: наличие среды достойной современного человека; оптимальные размеры местного самоуправления; непрерывность развития демократического процесса на местном уровне; присутствие особой психологической атмосферы и уклада местной жизни.

В настоящее время четкое определение географических границ юрисдикции общин вырисовывается как одна из важных проблем, стоящих перед самоуправляющимися общностями. Причем это относится не только к самым низовым общинам, а и к существующим административно-территориальным единицам. Непрерывность развития демократического процесса на местном уровне является показателем наличия гражданского общества.

Местное самоуправление представляет собой ячейку этого гражданского общества. Когда говорится о новом облике демократии .и самоуправления в стране, то имеются в виду не только экономические основы свободы личности в различных формах собственности, расширение прав и свобод граждан, и углубляющаяся гласность, а и свобода инакомыслия, развитый механизм гарантии плюрализма мнений и организованности людей. Гражданское общество и правовое государство, а также рынок в совокупности создают условия для проявления активности граждан, которая является основным показателем наличия демократии и самоуправления. Самоуправление на местах проявляется в роли своего рода буферной зоны между человеком и государством, ориентированной на создание наиболее благоприятных условий для самореализации человеческой личности.

Идеи развития местного самоуправления привлекательны и правомерны. Они охватывают широкие слои населения. Опираясь на существующий опыт следует сконцентрировать внимание, так сказать, на «соглашательском» аспекте эволюции демократии и самоуправления, отказавшись от волевых декретно-революционных преобразований как основного пути и метода. Политическая и правовая культура представляют собой своеобразную почву, на которой возникает и может развиваться реальное самоуправление. Уровень правосознания и правовой культуры населения в нашем обществе пдка не дают возможности по-настоящему раскрыться всем сторонам местного самоуправления. Отсутствие уважения к законам, к правовым актам и установленным нормам вообще, пренебрежение и игнорирование индивидуальной нравственной самостоятельности, понимание автономии как самоуправства - все это не способствует развитию настоящего самоуправления. Местное самоуправление, как общественно-политическое явление в том виде, какое оно нередко приобретает, свидетельствует о наличии в нем реальных противоречий. Из них наиболее ярко проявляют себя следующие:

1) Нет адекватного соотношения участников процесса самоуправления с их образованностью, знаниями, компетентностью, управленческим опытом и опытом пользования демократическими институтами;

2) Управление социумом требует не только специальных знаний. Круг общественных проблем всегда связан с классовыми, национальными, групповыми, коллективными интересами. Требуется еще и социальная зрелость, которой явно часто не хватает не только массам населения, а и специалистам и профессиональным управленцам, привлекаемым к работе в местном самоуправлении;

3) Управленческую деятельность должны по идее осуществлять люди грамотные, знающие дело, образованные, культурные. Вошедшее в практику понятие «лучшие люди» не всегда адекватно умному, компетентному депутату и управленцу. Проблемы формирования депутатского корпуса в органы самоуправления пока не решены;

4) Местное самоуправление, как сознательное движение населения не может состыковываться с получившими широкое распространение стихийностью, господствующей эмоциональностью, популизмом и тем более самоуправством;

5) Стихийное формирование инициативных групп по созданию органов общественного самоуправления в Москве и в других местах приводило к непринятию их деятельности со стороны исполнительных органов районных и городских советов. Это противоречие нового со старым инициировало митинги, пикеты, демонстрации, конфликты не только с исполкомами, но и с депутатскими группами, приводило к попыткам организовать общественное движение за отзыв отдельных депутатов;

6) Практике недостает научного подхода. Действует метод проб и ошибок. Допускаются серьезные упущения и искажения в реализации идей;

7) Создается иллюзия участия населения в управлении через охлократические приемы давления на власть. Имеет место использование толпы в интересах «новой» радикально настроенной элиты;

8) Местное самоуправление не может нормально развиваться не преодолевая бюрократические деформации в государственном механизме и в обществе. Здесь проявляют себя два уровня противоречий между местным самоуправлением и централизованным бюрократизированным государственным управлением, а также нарождающейся и быстро

развиваюгцейся бюрократией внутри самого местного самоуправления;

9) Централизм и самоуправление, как формы общественной организации, основанные на доминировании разных и не всегда адаптируемых друг к другу типов социальных связей (горизонтальных и вертикальных) нередко несовместимы. Тезис о том, что самоуправление должно развиваться только внутри государства, может быть оспорен, ибо. верен не во всей совокупности и лишь по форме, а не по-существу;

10) Государственное и общественное до последнего времени в общественных науках воспринималось как единое и тождественное. Такое понимание привело к образованию сверхгосударства и квазисамоуправления (на уровне всего государства);

11) Развитие демократии, как это ни парадоксально, способствует ограничению индивидуальной свободы. Развитие демократии в рамках местного самоуправления не может не иметь такой же закономерности. Рациональность и расчетливость управленческого аппарата, контролируемая обществом, создает систему услуг и определяет в конечном итоге качество социальной жизни;

12) В современных условиях, нельзя полностью отказаться от профессионализации управления. Поэтому самоуправление и бюрбкратизированное (профессиональное) управление будут сосуществовать. Необходимо усиливать контроль со стороны местного населения за деятельностью профессиональных управленцев в целях искоренения удовлетворения корыстных или групповых интересов. Но народный контроль, как организационная структура, упразднен. Это противоречие получило законодательное закрепление и «право» на развитие и углубление.

Поставим вопрос о готовности нашего общества к самоуправлению. Есть ли для него основы в укладе жизни, в правосознании, в определенных традициях? Самоуправление предполагает помимо наличия политических, экономических, духовно-нравственных условий, традиций, обычаев, помимо уяснения правил демократии, еще и уважение и исполнение законов, выполнение неписанных законов сообщества.

Для внедрения и развития самоуправления необходимы еще и некие социальные условия, среди них оседлость местопроживания, крепкие морально-семейные и трудовые узы, обладание определенной материальной и идеологической независимостью, способной придать участию в общих делах самостоятельность и объективность.

Возможно сформулировать ряд предложений нормативного характера.

Во-первых, обращено внимание законодателя на разное содержание, которое вкладывается в понятие «местное самоуправление». Употребление понятий «местного самоуправления», принятое в законе, слишком общyо, не делается различий между самоуправлением на базе села и районного уровня, города и микрорайона, смешиваются формы непосредственного и представительного участия в самоуправлении. &втор считает, что местное самоуправление может осуществляться только на тех уровнях, где непосредственная демократия превалирует над представительной. Качество самоуправления и степень самоуправляемости постепенно сводятся на нет по мере движения от села к району, городу, области, краю и т.д. Пока можно говорить только об элементах местного самоуправления.

Во-вторых, движение к местному самоуправлению тесно связано с развитием гражданского общества и правового государства. Необходимо более четкое и грамотное законодательное развитие института выборов на местном уровне, как гарантии невмешательства государства в местные дела. Следует значительно увеличить число должностей, требующих замещения путем прямых выборов населением.

В-третьих, следует изменить сложившееся соотношение местных интересов с интересами республики. В нормативных актах необходимо отражать примат местных интересов над абстрактно государственными, что и позволит говорить о самоуправлении в регионах.

В-четвертых, в нормативных актах о местном самоуправлении игнорируются такие фундаментальные понятия, как субъекты местного самоуправления, недостаточно широко используется принцип разделения властей, как фактор достижения консенсуса между различными групповыми интересами, не найдено места для мирового суда как инструмента урегулирования межличностных конфликтов и контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

В-пятых, с принятием Указов Президента РФ о местном самоуправлении произошел разрыв иерархий в системе местного самоуправления. Более того, органы местного самоуправления фактически подчиняются главам администрации и становятся придатком исполнительно-распорядительной власти последних.

В-шестых, в нормативных актах не говорится о задачах местного

самоуправления. Ими должны считаться: создание на местном уровне адекватного механизма демократии, надлежащее обеспечение гражданских прав, занятость, экономическая стабильность, минимальный стандарт жизни, соответствующий уровню развития общества.

Все эти предложения позволили бы не только уточнить действующее законодательство, но и создать у населения уверенность в реальной необходимости и возможности установления местного самоуправления, как единственно правильного структурного института в системе властвования и управления.

 

2. Нормативные правовые акты органов местногосамоуправления

 

Понятие нормативного правового акта органа местного самоуправления основано на общем понятии нормативного правового акта и при этом имеет свои особые признаки, которые выделяют эти акты из ряда нормативных правовых актов, принимаемых в государстве.

Осуществление муниципальной власти основывается на законах и иных нормативных актах, в том числе, принимаемых органами (должностными лицами) местного самоуправления муниципальных образований. Выполнение функций местного самоуправления невозможно без использования нормативных правовых актов. В этих условиях трудно переоценить роль нормативных правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления в решении задач, стоящих перед муниципальным образованием.

Для того, чтобы определить понятие и сущность нормативного правового акта органа местного самоуправления, и на основе этого уяснить его роль и место в системе российских правовых норм, автор обращается к исследованиям общего понятия правового акта, имеющимся в теории права, и, двигаясь от общего к частному, рассматривает такие понятия, как «правовой акт», «нормативный правовой акт», и, наконец, «нормативный правовой акт органа местного самоуправления». Действуя, таким образом, автор выявляет особенные признаки нормативных актов органов местного самоуправления.

Нормативные акты органов местного самоуправления – это юридические акты муниципального правотворчества. Они действуют на территории соответствующего муниципального образования. Данными актами устанавливаются нормы, регулирующие муниципальные отношения и не имеющие конкретного, персонифицированного адресата.

Несомненн<