Особенности и основные проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе

Для осуществления масштабных общегосударственных реформ необходима тщательная проработка ее концептуальных основ, то есть необходимо четко определить цель, задачи реформы, методы и принципы ее осуществления, решить, какими инструментами и способами она будет осуществляться, выбрать модель построения реформируемого объекта, а также спрогнозировать возможные результаты реформы. Реформа местного самоуправления не является исключением из данного утверждения.

Анализ сложившейся ситуации позволяет утверждать, что реформа местного самоуправления в России проходит тяжело и сопровождается множеством различного рода проблем, которым посвящена настоящая статья. Реформирование такой сферы, как местное самоуправление, без эффективно действующей системы которого современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами [1], а также создание необходимых условий для эффективного решения вопросов местного значения населением территорий и реализации прав и свобод граждан по осуществлению местного самоуправления в такие сжатые сроки, которые устанавливаются действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 июня 2003 г., представляется задачей весьма сложной и проблематичной. Достаточно сказать, что в государствах с развитым местным самоуправлением, таких как США, Франция, Германия, процесс становления и развития местного самоуправления насчитывает не одно столетие. В ситуации, когда правовые нормы не закрепляют действующее положение вещей, а вводят качественно новое устройство и механизмы жизнедеятельности человека и общества, необходимо достаточное количество времени, чтобы данные нормы «проникли» в сознание населения, чтобы они стали регулятором человеческих отношений. Ситуация с принятием законов и иных нормативноправовых актов в области местного самоуправления не является исключением из данного утверждения. На протяжении около 15 лет, с момента принятия Конституции РФ в 1993 г., закрепившей признание и гарантию осуществления местного самоуправления на территории России [2, ст. 12], до настоящего времени, происходили весьма важные процессы в области становления местного самоуправления, которые продолжаются и сегодня: формирование муниципальных образований, начало становления муниципальных образований как самостоятельных социально-экономических единиц в рамках федеративного устройства России, так называемая «разведка боем» в области осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, сбор обратной связи с местного уровня и учет предложений и замечаний и т. п. Данный этап, безусловно, является важным периодом в области становления и развития местного самоуправления в России. Достаточно заметить, что в только в период с августа 1995 г. (с момента принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») по 1 января 2008 г. была полностью изменена концепция реформирования местного самоуправления в России, нашедшая отражение в новой редакции закона, в который за четырехлетний период действия было внесено несколько десятков поправок и изменений, а также было принято 16 федеральных законов, раскрывающих его отдельные нормы. Данный факт свидетельствует о сложности и масштабности задачи, которую необходимо решить, а также об активности и заинтересованности субъектов реформирования, которые хотя методом «проб и ошибок», но продвигаются вперед. Однако мы не можем констатировать факт окончательного становления местного самоуправления в России и эффективность его осуществления с точки зрения успешного решения населением территорий вопросов местного значения. Прошло еще слишком мало времени для того, чтобы местное самоуправление перестало быть искусственно насаждаемым и перешло в свою естественную форму.

В настоящее время концепция реформирования местного самоуправления в Российской Федерации отражена в ряде нормативноправовых актов, важнейшими из которых являются: «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», «Концепция разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] и др.

Согласно «Основным Положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» целью реформы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

Это означает, что государство признает важность института местного самоуправления и осознает, что на современном периоде развития человеческого общества демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Для достижения указанной цели политика Российской Федерации должна быть направлена: во-первых, на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; во-вторых, на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; в-третьих, на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей, среди которых следует выделить в первую очередь масштабность задачи. В конце 90х гг. ХХ в. органы местного самоуправления в РФ существовали в 1 867 районах, 646 городах республиканского, краевого, областного и окружного значения, 329 городских районах и округах, 1 875 поселках городского типа, 24 470 сельсоветах и сельских округах [6, с. 66]. По подсчетам президентской комиссии, в случае реорганизации местного самоуправления вместо существовавших 12 тыс. муниципальных образований будет около 30 тыс. муниципалитетов и около 1 800 муниципальных округов [6, с. 66]. В итоге в настоящее время к 1 ноября 2007 г. на территории РФ утверждены границы 24 154 муниципальных образований [2], и это не окончательная цифра. Кроме того, в начале - середине 90-х гг. XX в. в России практически отсутствовала необходимая правовая база. Ее потребовалось создать в кратчайшие сроки. Отсутствие нормального законодательства о собственности на землю, о налогах, об основах местных финансов приводит к тому, что субъекты Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает немало трудностей. Важнейшим фактором, детерминирующим специфику реформирования местного самоуправления в России, стало многообразие форм территориальной организации местного самоуправления. В нашей стране данными формами признаются города, поселки (станицы), районы (уезды), сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты и территории. В этот пункт можно также включить многообразие способов избрания органов местного самоуправления и их должностных лиц. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а наименования данных органов отражают национальные, исторические и иные местные традиции: в городах - это думы, советы; в районах, улусах, аймаках, волостях, селах и иных муниципальных образованиях - собрания представителей, собрание депутатов, хуралы, комитеты самоуправления, муниципальные либо земские собрания и т. д. Не стоит забывать и о неблагоприятной социально-экономическая ситуации в стране. В состоянии, когда бюджет России преимущественно зависит от мировой конъюнктуры на нефтегазовом рынке, когда аграрный сектор переживает глубокий кризис, промышленность находится на этапе возрождения, существенная часть населения живет за чертой бедности и имеет доход ниже прожиточного минимума и т. п., очень тяжело говорить о каких-либо финансово-экономических гарантиях местного самоуправления, об активизации участия граждан в решении местных вопросов и т. п. Однако автор придерживается мнения, что именно формирование эффективной системы местного самоуправления, позволяющей активизировать возможности местных сообществ, должно стать мощнейшим толчком к развитию социально-экономического сектора и позволит в полной мере создать условия для реализации прав и свобод граждан Российской Федерации [15].

Указанные выше особенности во многом предопределили те проблемы, с которыми пришлось столкнуться разработчикам и реализаторам реформы, среди широкого круга которых особое место занимают проблемы финансово-экономического характера, среди которых выделяются проблемы разграничения собственности, ее содержания, неэффективного использования и отсутствия. Наиболее острой стороной данной проблемы представляется содержание муниципальной собственности (капитальный, текущий ремонт, а также текущее обслуживание). В настоящее время состояние дорожного фонда, жилищного фонда, иного имущественного фонда многих крупных городов, не говоря уже и о поселениях, где данная проблема стоит намного острее, находится в весьма неудовлетворительном состоянии. Изношенность тепло-, электро-, газо- и водосетей поселений повышает риск техногенных чрезвычайных ситуаций и ставит безопасность жизни и деятельности населения территорий под угрозу. Данная проблема формировалась не один десяток лет и поэтому решение ее представляется задачей весьма сложной, требующей научного системного подхода. Одним из вариантов решения данной проблемы в условиях дефицита бюджета может стать приватизация, а также долгосрочная аренда муниципальной собственности (например, передача теплосетей в аренду управляющим компаниям). Такая практика уже существует. Например, в г. Волгограде муниципальное коммунальное имущество было передано одной из коммерческих фирм в долгосрочную аренду. Данные действия муниципальных властей вызвали значительное количество споров, активно обсуждались и обсуждаются до сих пор в местной прессе и неоднократно оспаривались в судебных инстанциях различного уровня. Это свидетельствует о том, что в данном вопросе необходимо действовать весьма и весьма осторожно. Приватизация и аренда муниципальной собственности должны осуществляться в рамках действующего законодательства РФ, субъектов РФ, а также, что немаловажно, с учетом интересов жителей территории.

Проблемы имущественно-хозяйственного комплекса связаны с процессом передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности, необходимых для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. На примере городского поселения объектами такого рода являются земельные участки, объекты недвижимости, памятники архитектуры, а также иное имущество, установленное Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9, ст. 50]. В данном контексте основной проблемой является проблема определения основного предназначения имущества в отношении его использования для решения вопросов местного и государственного значения.

Серьезные опасения у специалистов вызывают проблемы формирования собственных бюджетов поселений и межбюджетных отношений. Проблемы существуют как в доходной части бюджета города, так и в его расходной части. Сумма расходной части бюджета зачастую устанавливается заниженной, в некоторых случаях более чем в 10 раз. Это означает, что суммы, которые расходуются по расходным статьям бюджета муниципального образования в 10, а то и в более раз ниже, чем на это требуется. В данном контексте актуальной представляется оптимизация расходов. Кроме того, неэффективное управление муниципальной собственностью существенно снижает возможности доходной части местного бюджета. Данная проблема, по нашему мнению, носит двойственный характер. С одной стороны, большинство муниципалитетов не готовы эффективно распоряжаться финансами, управлять имуществом в рыночных отношениях. С другой - система распределения налоговых поступлений крайне неэффективна и не выполняет стимулирующей функции для муниципальных образований с выстроенной и грамотной системой управления финансами. Согласно Федеральному закону от 06.10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Налоговому кодексу РФ к налоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от местных налогов и сборов (налоги -земельный налог, налог на имущество физических лиц), доходы от региональных налогов и сборов, доходы от федеральных налогов и сборов. Анализ доходов бюджетов некоторых крупных городов, в частности, таких как Волгоград, Астрахань, Самара, позволяет утверждать, что структура налоговых доходов данных муниципальных образований не является эффективной и не позволяет им динамично развиваться. Наиболее эффективные и стабильные налоги (налог на имущество предприятий, НДФЛ и т. п.) отданы федеральному и региональному бюджетам, что формирует экономически несправедливую систему распределения доходов. Решение данной проблемы возможно также при работе в двух направлениях. Во-первых, в направлении пересмотра и оптимизации налоговой системы в целях стимулирования муниципальных образований к собственному развитию. Во-вторых, необходимо провести существенную подготовку и переподготовку кадров для органов местного самоуправления[11, с. 138].

Проблемы финансово-экономического характера, безусловно, доминируют в комплексе рассматриваемых проблем и требуют первоочередных действий со стороны всех субъектов осуществления реформы.

Существенное значение при реализации любых реформ, в том числе и реформы местного самоуправления в правовом государстве, которым провозглашает себя Россия, приобретают правовые проблемы, среди которых необходимо отметить отсутствие и пробелы законодательной базы, а также несовершенство правовых норм. Отсутствие законодательной базы тормозит процесс реализации реформы, так как отсутствие правовых норм препятствует решению многих задач реформы. Кроме того, отсутствие законодательной базы делает невозможным и проблематичным осуществление отдельных полномочий местного самоуправления. Организация и деятельность органов территориального общественного самоуправления, осуществление государственных полномочий, переданных органами государственной власти органам местного самоуправления, отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, а также главы муниципального образования, правотворческая инициатива граждан, обращения в органы местного самоуправления города, организация и деятельность муниципальной милиции и ряд других вопросов невозможно решить без принятия соответствующих нормативно-правовых актов на различном уровне власти. Несовершенство законодательной базы на практике выражается в виде дублирования правовых норм, пробелов в законодательных актах, двойственности норм права, а также в невозможности исполнения законов и иных актов в силу объективных обстоятельств.

Одной из наиболее существенных групп проблем реформирования местного самоуправления в России являются проблемы, связанные с разграничением полномочий между различными уровнями власти. В направлении решения данной проблемы предприняты значительные шаги. В частности, Федеральный закон от 06.10 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно по сравнению с аналогичным законом 1995 г. уточнил перечень вопросов местного значения и полномочий по их решению органов местного самоуправления, а также достаточно четко (хотя не исчерпывающе) определяет полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области осуществления местного самоуправления.

Кадровые проблемы в деятельности органов местного самоуправления играют важнейшую роль, и от возможности и способности органов местной власти осуществлять качественную подготовку и переподготовку кадров во многом зависит эффективность их деятельности. Сегодня в муниципальных органах власти работают 482 тыс. чел. Именно на этом уровне наиболее остро ощущается кадровый голод. Непривлекательность муници­пальной службы обусловлена как низкой оплатой труда, так и невысоким потолком для профессионального роста и отсутствием кадровых лифтов.

Поэтому повышение стимулов, подготовка и переподготовка кадров для мест­ного самоуправления - наши важнейшие задачи. Считаю, органы местного самоуправ­ления должны активнее работать с вузами и специальными учебными заведениями и уже на этапе обучения ориентировать молодых людей на работу в местных органах власти. Необходимо подумать о разработке механизмов включения наиболее та­лантливых работников муниципальной службы в кадровый резерв государственной службы.

Отдельно следует решать вопросы повышения квалификации муниципальных кадров. Минрегион России провел мониторинг, входе которого выяснено, что в 73 субъ­ектах РФ в настоящее время реализуются программы по подготовке и переподготов­ке муниципальных служащих. За 2012 г. обучение прошли более 130 тыс. человек, т. е. обучался примерно каждый четвертый муниципальный служащий. Это неплохие ко­личественные показатели, но качество обучения необходимо повышать. Важнейшим направлением должно стать освоение современных информационных технологий, применение инновационных управленческих решений. Следует также подумать о вве­дении обязательных программ обучения для всех глав муниципальных образований [12].

Несомненно, при реализации реформы возникают и иные проблемы, не указанные в настоящей работе, такие, например, как бюрократические проволочки и искажения, коррупция, недостаточная активность органов местного самоуправления в сфере развития местного самоуправления, неготовность населения страны к реформе и т. п. Определенного рода сложности при проведении реформы местного самоуправления возникают из-за слабого технологического обеспечения реформы. Неотработанность и недостаточный анализ форм организации местного самоуправления, его территориальных, финансово-экономических, правовых и иных основ, а также методов, инструментов и средств проведения реформы сглаживают положительный эффект от проведения реформы и растягивают сроки ее реализации на больший срок.