Теоретико-методологические основы прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления

Содержание

 

Введение

1 Теоретико-методологические основы прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления

1.1 Содержание и значение законности в сфере управления

1.2 Общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления

1.3 Правовые основы обеспечения законности правовых актов муниципальных образований

2 Анализ проблем осуществления общего надзора органов прокуратуры за законностью правовых актов муниципальных органов

2.1 Проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в Российской Федерации

2.2 Основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов

2.3 Анализ системы надзора прокуратуры за обеспечением законности в сфере управления на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»

3 Пути совершенствования обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

3.1 Опыт обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления

3.2 Модель совершенствования законности актов муниципальных органов

4 Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы

4.1 Социальная значимость внедрения разработанных мероприятий

4.2 Математическое и статистическое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.3 Правовое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.4 Социологическое обеспечение выпускной квалификационной работы

4.5 Компьютерное обеспечение выпускной квалификационной работы

Заключение

Ссылки на использованные источники

Список использованных источников

Приложение А. Модельный нормотворческий процесс

 

 

Введение

Актуальность. Нормотворчество в муниципальных образованиях, как процесс по знания и оценки правовых потребностей местных сообществ, формирования и принятия правовых актов (актов местного самоуправления) уполномоченными на то субъектами местного самоуправления в рамках соответствующих процедур, имеет под собой объективные основания. Существует множество причин, в силу которых нормотворческая деятельность может и должна осуществляться на местном уровне публичного управления. Речь идет о естественных началах нормотворческой деятельности в городских и сельских поселениях и на других территориях, а также — о принципах и правовых условиях этой деятельности в муниципальных образования.

Наиболее глубокие основания, естественные начала права населения городских и сельских поселений на нормотворческую деятельность кроются в пространственной организации общества.

Пестрота природной и индустриальной географии, различия в размещении и структуре производительных сил, включая структуру занятости, разнообразие культурных местных традиций, поляризация общества, идущая от процесса урбанизации, не оставляют надежд в отношении эффективности централизованной системы публичного управления. Наоборот, указанное многообразие естественных условий жизнедеятельности общества предопределяет разнообразие форм и методов публичного управления, необходимость автономии территориальных сообществ, децентрализацию нормативного регулирования общественных отношений и правотворчества. Однако суверенитет и неделимость государства, как принципы государственного устройства, и требование целостности государственной территории диктуют подчинение муниципальных образований, их нормотворческой деятельности необходимому минимуму незыблемых правовых ограничений, целью которых является предупреждение возможных посягательств на указанные принципы государственного строительства. Урбанизация как динамический атрибут развития общества лишь усиливает, с одной стороны, тенденцию к дифференциации (децентрализации) правового регулирования общественных отношений, с другой стороны, – тенденцию укрепления действия норм и правил, обеспечивающих единство экономического, правового и информационного пространства страны.

В странах с различной правовой историей и культурой соотношение самостоятельности местных сообществ и государственного вмешательства в вопросы правового регулирования в сфере организации местного жизнеобеспечения имеет различные пропорции и параметры. Современные общества не позволяют осуществлять публичное управление исключительно в рамках идеологии централизации, идеи децентрализованной системы публичного управления проникли в правовые системы большинства стран Европы. При этом они, в большинстве своем, проявили (в некоторых случаях - не вполне осознанно) глубокую приверженность идее т. н. "субсидиарного государства", в котором власть принадлежит уровню управления, наиболее близко расположенному к гражданам. Последовательный анализ иных принципов организации публичного управления (принцип единства действия, принцип равенства и др.) приводит к выводу о том, что более недвусмысленное включение принципа субсидиарности в азбуку государственного строительства России дает возможность переосмыслить проблему местного самоуправления и местного правотворчества, отойти от их восприятия как чего-то конфликтного или разрушающего и, напротив, посмотреть на них с точки зрения, упорядочивающей систему публичного управления, перспективы.

Местное самоуправление право на осуществление правового регулирования в своих территориальных пределах приобретает тогда и только тогда, когда предмет правового регулирования и целевая установка, преследуемая предполагаемым правовым актом, не отнесен к предметам государственного законодательного регулирования и не может быть достигнута иными (не нормативно-правовыми) средства ми, в частности, – административными предписаниями, финансовыми мерами (т. е. в пределах исполнительной компетенции) или путем просвещения населения и его информирования, или если задача не решаема в порядке частной инициативы, общественными силами или учреждениями опосредованного муниципального управления.

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предоставляет муниципальным образованиям право осуществлять правовую регламентацию деятельности по всем предметам ведения местного самоуправления, перечень которых дается в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посредством издания правовых актов. Несмотря на то, что акты местного самоуправления не являются законами «в формальном» смысле слова, т. е. не издаются парламентом, они носят обязательный характер как законы «в фактическом смысле». Юридическую силу они имеют, однако, лишь на территории муниципального образования.

Поскольку в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления возникает риск произвола в отношении физических и юридических лиц, постольку местное самоуправление, а также его юридические средства деятельности ставятся под контроль права, ограничиваются некоторыми принципами, имеют соответствующие критерии соответствия фундаментальным ограничениям права. Основные права человека и гражданина, местные свободы, местная демократия, принцип равенства как правовые императивы конституционного уровня требуют их изучения и описания с точки зрения обеспечения соответствия актов местного самоуправления, а также правового режима их формирования, реализации и исчезновения, указанным ограничениям.

Муниципальное (местное) нормотворчество представляет собой осуществляемую в определенном, установленном уставом муниципального образованы, и иными нормативными актами органов и должностных лиц местное самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения.

В России достаточно актуален вопрос несоответствия актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, стоит проблема юридической техники, систематизации законодательства.

Ныне темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в нормативных актах.

К числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенным федеральным законодательством к ведению местного самоуправления, в частности, вопросов владения муниципальной собственностью, формирования местных бюджетов, определения структуры органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление без учета мнения населения; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.

Законность является атрибутом существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.

На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

Таким образом, изучение проблемы регулирования нормотворчества муниципального образования является крайне актуальной.

Степень разработанности темы. Теоретические основы современной российской модели обеспечения законности муниципальных правовых актов заложили в своих трудах Г.В. Атаманчук, М.А. Васильев, О.Е. Кутафин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев. В.Е. Чиркин и другие правоведы.

В последние годы проблемы нормативного правового регулирования местно го самоуправления в России нашли свое отражение в научных работах И.В. Бабичева. М.А. Васильева, И.В. Выдрина, А.А. Замотаева, И.И. Овчинникова, Е.С. Шугриной и ряда других ученых.

Однако быстрое развитие нормативной правовой базы местного самоуправления в России, качественно новые проблемы, которые ставит сегодня практика, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории.

Целью дипломной работы является исследование надзора прокуратуры как способа обеспечения законности в сфере управления. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:

- определить содержание и значение законности в сфере управления;

- представить общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления;

- описать правовые основы обеспечения законности правовых актов муниципальных образований;

- рассмотреть проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в Российской Федерации;

- исследовать основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов;

- проанализировать систему надзора прокуратуры за обеспечением законности в сфере управления на территории муниципального образования «Нижнекамский муниципальный район»;

- представить опты обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления;

- представить пути совершенствования законности правовых актов муниципальных органов.

Объектом исследования в данной выпускной квалификационной работе является осуществление общего надзора органов прокуратуры за законностью, а предметом являются способы и методы осуществления надзора в сфере управления.

Методологическая основа.При проведении исследования применялись определенные методы исследования. Описательный метод позволил собрать теоретический материал по сущности и содержанию законности в сфере управления. Посредством метода анализа прошлых периодов было проведено изучение разработки нормативных актов в процессе управления городом Нижнекамском. Кроме указанных методов применялись и другие. Так эмпирический метод дает возможность создать представление о прокурорском надзоре в целом и муниципальном управлении. Кроме указанных методов применялись также теоретический и сравнительно-сопоставительный методы исследования, которые позволили собрать, проанализировать необходимую информацию и сделать выводы по проделанной работе.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессах правотворчества и правоприменения предлагаемых дипломантом теоретических выводов и вариантов конкретных решений правовых проблем. Результаты исследования также могут быть использованы в качестве информативного источника для местной администрации.

Структура выпускной квалификационной работы: работа состоит из введения, основной части, содержащей четыре раздела, заключения, списка использованной литературы (50) и 1 приложения.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяется цель, объект, предмет, ставятся задачи, а также показаны методологические основы, научная новизна, разработанность проблемы, научно-практическая значимость.

В первой главеобосновано и раскрыто, на основе изучения теоретических работ отечественных и зарубежных авторов, содержание основных понятий, рассмотрены подходы к решению проблемы, выявлена сущность прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления.

Во второй главесодержится комплексный анализ проблем осуществления общего надзора органов прокуратуры за законностью правовых актов муниципального управления.

В третьей главе описывается опыт обеспечения надзора прокуратуры в сфере управления, опираясь на результаты проведенного анализа, указаны пути совершенствования системы регулирования обеспечения законности на основе модельного регулирования.

Четвертая глава включаетв себясоциальную значимость, правовое обеспечение, социологическое обеспечение, компьютерное обеспечение.

В заключении еще раз подтверждена актуальность проблемы обеспечения законности посредством надзора прокуратуры в сфере управления на современном этапе. Включает в себя выводы, перспективы дальнейшего исследования проблемы.

 

 

Теоретико-методологические основы прокурорского надзора как способа обеспечения законности в сфере управления

Содержание и значение законности в сфере управления

 

Законность − атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан.

В юридической науке законность нередко понимается как неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями. Однако такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне.

Как специфические регуляторы общественных отношений закон, юридическая норма должны соответствовать существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуре, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан. Законность − это наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности должна удовлетворять таким критериям, как соответствие юридических норм естественному праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна соответствовать объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономико-политическому, культурному уровню страны. Если государственный аппарат осуществляет право вые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные правовые акты, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное, наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом:

Итак, любой стране нужна правозаконность. Это не просто соединение двух известных юридических слов − «право» и «законность». Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона, и в то же время сам закон − уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности [[i], с. 48].

Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов», обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений − с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как ре жим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но очень важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собой и с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу. С ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.

Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы государственной исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, что работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, что без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, что квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д., то да же строжайшее соблюдение законов при осуществлении право судия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море административного своеволия.

Юридическая правомерность деятельности государственной администрации − стержень всего режима законности в стране.

Рассматриваемый режим является общим для всех сфер государственного строительства, всех организаций и граждан, всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной администрации он имеет ряд особенностей.

Во-первых, на государственной администрации лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права, юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их работников. И в то же время работа государственной администрации многообразна и с точки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций.

Во-вторых, главное требование законности к государственной администрации состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

В-третьих, подавляющее число подзаконных нормативных актов из дается исполнительно-распорядительными органами. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы − преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности, как подчинение администрации нормам, которые она сама вы работала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменительного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С ней должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она, например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-терри ториальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения − важная задача административных структур.

Таким образом, важная особенность законности − необходимость соблюдения наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, а также судов и судей.

В четвертых, нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридически ми предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффективной. Государственная администрация активно занимается правонаделением: распределяет ресурсы, принимает на работу и т. д. Здесь законность и целесообразность должны органично сочетаться.

В пятых, администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая бандитизм и во многих подобных экстремальных ситуациях, субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. По этому существует реальная и неустранимая возможность ошибок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена обязательно принимаются во внимание.

В шестых, в ряде случаев органы исполнительной власти вынуждены действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы.

Например, нередки случаи, когда принимаются законы, для осуществления которых у администрации нет финансов.

В седьмых, учитывая огромный объем и разнообразие властной деятельности, наличие большой свободы усмотрения и отсутствие юридического образования у многих государственных служащих, для обеспечения режима правозаконности в деятельности государственной администрации нужна большая система гарантий.

Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.

Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические, юридические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимо го от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.

Только реальное разделение властей, а также существование независимых от правящей партии, государства средств массовой информации, движений и политических партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.

К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладности рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности в частности.

Огромное значение для существования правопорядка имеют правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности, умело организованного поощрения (идеологические предпосылки).

На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.

Таким образом, законность в сфере управления трактуется как необходимость неукоснительного соблюдения всех законов и подзаконных актов. Конечно, главным условием законности является качество самого закона. Но государство устанавливает и ряд специальных способов обеспечения законности в сфере управления: контроль, надзор, обжалование. Общий надзор органов прокуратуры за соблюдением законности в сфере управления является сегодня одним из наиболее действенных способов обеспечения законности.