Основные направления обеспечения законности актов муниципальных органов

В России достаточно актуален вопрос несоответствия актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, стоит проблема юридической техники, систематизации законодательства.

Ныне темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в нормативных актах [[xiv], с. 31].

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:

– сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

– подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);

– подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);

– подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства) [[xv], с. 32].

Вся эта многогранная деятельность усложняется в связи с тем, что предметом является нормативный массив муниципальных органов.

Органы государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации принимают меры по юридической технике (в широком смысле), по приведению в соответствие актов местных органов законодательству, меры по предотвращению нарушений. В области создания правовой базы местного самоуправления необходимо обеспечить:

- правовое регулирование самостоятельной организационной, финансовой и хозяйственной деятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

- устранение внутренних противоречий и неполноты федерального законодательства по вопросам местного самоуправления;

- кодификацию федеральных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления;

- приведение законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством;

- создание условий для формирования в муниципальных образованиях собственной системы нормативных правовых актов;

- выработку механизмов ответственности за неисполнение федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, актов органов местного самоуправления.

- правовое установление порядка определения границ и территорий муниципальных образований [[xvi], с. 33].

Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.

В качестве примера актов органов государственной власти субъектов Федерации может служить Постановление Губернатора Московской области от 13 июня 2001 г. «О содействии органам местного самоуправления муниципальных образований Московской области в обеспечении соблюдения законодательства Российской Федерации, Московской области при принятии ими правовых актов» [[xvii]].

Указанным актом главам муниципальных образований Московской области рекомендовано: провести анализ уставов муниципальных образований Московской области, других нормативных правовых актов, принятых (изданных) представительными органами местного самоуправления, главами муниципальных образований и принять меры по приведению их в соответствие с федеральным законодательством и законодательством Московской области; осуществить меры по созданию, укреплению, повышению эффективности деятельности юридических служб; обеспечивать проведение проверок на соответствие законодательству Российской Федерации, Московской области проектов правовых актов юридическими службами органов местного самоуправления до их подписания; использовать компьютерные справочные правовые системы.

Органу власти – комитету по делам территориальных образований, общественных и территориальных связей Московской области предписано оказывать организационно-методическую поддержку органам местного самоуправления при решении практических задач в сфере местного самоуправления; обобщать опыт работы органов местного самоуправления по актуальным направлениям их деятельности и готовить информационные материалы по данным вопросам; организовать проведение ежегодных областных конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления; при участии центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области выявить проблемные вопросы, касающиеся местного самоуправления, и подготовить по ним проекты нормативных правовых актов Московской области в соответствии с законодательством [[xviii]].

Эффективность взаимодействия органов и должностных лиц в значительной степени зависит от принимаемых ими актов. В субъектах Федерации после принятия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» издано немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20%, то сегодня около 73%. Просторы нашей страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере, т.к. приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.

Муниципально-правовые акты в России – наиболее конкретные по своему содержанию акты, на характер которых в наибольшей степени может оказать влияние население муниципального образования. Данные акты должны:

- отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;

- быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления или вопросов ведения соответствующего муниципального образования;

- подвергаться в случаях, установленных законом, государственной регистрации;

- публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

- приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления.

Думается, что бы унифицировать регулирование данной сферы, необходимо разработать на федеральном уровне закон о нормативно-правовых актах местного самоуправления [[xix], с. 79].

Правовые акты субъектов РФ устанавливают государственные гарантии местного самоуправления на региональном уровне. Нормативные правовые акты муниципальных органов позволяют решать вопросы местного значения с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Одним из важнейших элементов правовой основы местного самоуправления являются уставы муниципальных образований, в которых на базе федерального и регионального законодательства определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованиях, их территориальная и финансово-экономическая основы, другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). В нем закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования органы местного самоуправления должны быть наделены собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции РФ во всех субъектах РФ идет процесс формирования регионального законодательства о местном самоуправлении. В большей части субъектов РФ уже принят ряд законов, в том числе – вопросы проведения муниципальных выборов, осуществления муниципальной службы, регистрации уставов муниципальных образований, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, разграничения объектов муниципальной собственности и государственной собственности субъектов РФ [[xx], с. 43].

К числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенным федеральным законодательством к ведению местного самоуправления, в частности, вопросов владения муниципальной собственностью, формирования местных бюджетов, определения структуры органов местного самоуправления; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление без учета мнения населения; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.

Причины нарушения федерального законодательства региональными и муниципальными нормативными правовыми актами:

– недостаточное урегулирование проблемы ответственности органов и должностных лиц публичной власти за принятие актов, противоречащих федеральному законодательству;

– неполнота и несовершенство федерального законодательства, в частности, отсутствие в действующих федеральных правовых актах норм, устанавливающих: механизмы реализации права муниципальной собственности на землю; право муниципальных образований на защиту в Конституционном Суде РФ; основы статуса выборных должностных лиц публичной власти;

– слабость кадров региональных и муниципальных органов власти [[xxi], с. 45].

В ряде субъектов РФ затягивается процесс передачи полномочий, объектов собственности на уровень муниципальной власти, продолжаются попытки централизовать местное самоуправление, не считаться с мнением населения, муниципальной власти и, наоборот, на баланс органов местного самоуправления без должного финансового обеспечения передаются ведомственные, государственные объекты социально-культурной и коммунально-бытовой сферы, местные органы несут дополнительные расходы, которые не компенсируются государством. Не создан надежный правовой механизм компенсации этих расходов.

В настоящее время в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов [[xxii]]. Разнообразие их природно-географических и экономических условий, культуры и традиций, жизненного уклада создают немало трудностей для правового урегулирования сферы местного самоуправления на всех уровнях [[xxiii]].

Совет Нижнекамского района ведет нормотворческую работу по разработке и внедрению нормативных актов путем принятия распорядительных документов. Динамика принятия таких документов представлена на рисунке 2.2.1.

Представленная диаграмма свидетельствует о том, что в 2006 году администрацией уделялось больше внимания процессу принятия управленческих решений, которые способствуют развитию города и района.

Рисунок 2.2.1 – Динамика принятия распорядительных актов Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района

Из общего числа принятых решений можно выделить постановления Главы администрации, распоряжения Главы и распоряжения заместителей главы администрации и руководителя аппарата, динамику принятия которых представим на рисунках 2.2.2, 2.2.3 и 2.2.4.

Рисунок 2.2.2 – Динамика принятия постановлений Главой Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района

Представленная динамика принятия постановлений отражает снижение количественного уровня принятия управленческих решений, что ещё не говорит о снижении качественного уровня принятия управленческих решений Главой администрации. Как уже сказано было выше, кроме постановлений Глава издает также и распоряжения, динамика издания которых представлена на рисунке 2.2.3.

Рисунок 2.2.3 – Динамика издания распоряжений Главы Совета г. Нижнекамска и Нижнекамского района

Исходя из того, что в целом количество принятых аппаратом администрации распорядительных документов увеличилось, и количество принятых Главой администрации документов в целом снизилось, следует, что активную роль в принятии управленческих решений в 2006 году играли заместители Главы администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района, что отразим на рисунке 2.2.4.

Рисунок 2.2.4 – Динамика принятия распоряжений Заместителями Главы Совета города и района и руководителем аппарата

Представленная динамика подтвердила предположение о возросшей роли участия заместителей главы города и района и руководителя аппарата в системе принятия нормативных актов. В 2006 году этот показатель по сравнению с 2005 годом увеличился в 1,5 раза. Возможно, что данная тенденция обусловлена тем, что Глава администрации г. Нижнекамска и Нижнекамского района повышает уровень принятия управленческих решений путем делегирования полномочий с целью наиболее эффективного управления городом и районом.

В целях повышения эффективности нормотворческого процесса необходимо совершенствовать информационное обеспечение. С этой целью в 2005 году работа с документами в общем отделе администрации города и района, приемных 4 заместителей Главы администрации автомати зирована, внедрена система электронного документооборота «Дело». Разработано и утверждено постановлением Главы администрации города и района № 944 от 23.12.2003 «Положение о порядке работы с обращениями граждан в администрации Нижнекамского района и г. Нижнекамска». Проведена учеба по организации работы с обращениями граждан с ответственными за этот участок работы в структурных подразделениях, территориальных органах республиканских Министерств, предприятий системы ЖКХ, социальной защиты, транспортных организаций города.

Основной проблемой в системе муниципального нормотворчества выступает проблема несоответствия муниципальных актов и законности. Так в 2006 году отмечалась тенденция резкого роста числа нарушений законов в сфере административной юстиции, по сравнению с предыдущими годами (2004 г. – 9, 2005 г. – 7, 2006 г. – 98), что наглядно отображено на рисунке 2.2.5.

Рисунок 2.2.5 – Динамика числа нарушений законов в сфере административной юстиции

В связи с этим надзорная деятельность органов прокуратуры была активизирована, прокуроры стали уделять особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых в исполнительных органах местного самоуправления. Постановления и распоряжения главы администрации города и района, решения Объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.

Таким образом, современные проблемы актов муниципального образования являются, прежде всего, несоответствие актов муниципальных органов законодательству субъектов и федеральному, проблемы юридической техники и систематизации законодательства. Но, несмотря на проблемы, связанные с функционированием местного самоуправления и его органов в настоящее время идет поиск оптимальных форм деятельности местных сообществ, призванных создать условия, достойные человеческого существования. Основной проблемой в системе муниципального нормотворчества выступает проблема несоответствия муниципальных актов и законности. В связи с этим надзорная деятельность органов прокуратуры была активизирована, прокуроры стали уделять особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых в исполнительных органах местного самоуправления. Постановления и распоряжения главы администрации города и района, решения Объединенного городского Совета народных депутатов, решения Советов местного самоуправления регулярно поступают для проверки в прокуратуру города, незаконные правовые акты опротестовываются.