Структура Федерального Собрания РФ. Принципы взаимоотношения палат.

В Конституции РФ формированию, структуре и функциям Федерального Собрания посвящена глава 5. Само расположение ее в Конституции РФ - сразу вслед за главой "Президент Российской Федерации" и перед главой "Правительство Российской Федерации" - указывает на значение представительной и законодательной власти, ее место в системе разделения властей. Согласно статье 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом, Правительством и судами РФ осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено статьей 10, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Одновременно Федеральное Собрание является представительным органом. Представительное значение Федерального Собрания определяется содержанием части 2 статьи 3 Конституции, в соответствии с которой "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти". В свою очередь часть 2 статьи 32 Конституции, развивая эту мысль, прямо указывает, что "граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти" и таким образом осуществлять свое право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Правовой статус Федерального Собрания определен не только в главе 5 Конституции. Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом РФ установлены в главе 4 "Президент Российской Федерации" и охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и некоторые другие. Порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, а также выражения недоверия Правительству Государственной Думой отражены в главе 6 "Правительство Российской Федерации". В главе 7 "Судебная власть" определены полномочия Конституционного Суда РФ во взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания.

Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется Конституцией РФ, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы, постановлениями Конституционного Суда и законодательными актами федерального уровня.

Анализ названных актов позволяет выделить три основные формы взаимодействия палат парламента России:

-совместные собрания палат, создание специальных органов и совместная деятельность палат в законодательном процессе.

Конституция РФ отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место *(154).

Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции).

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совету Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона *(155). В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон должен быть повторно рассмотрен нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105 Конституции). Дополнительная почва для контактов создается, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105 Конституции). Основанием взаимодействия палат парламента служит процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции, и принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108 Конституции), рассмотрение и принятие закона РФ о поправке к Конституции страны (ст. 108, 136).

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации, утв. постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента в разных областях их деятельности.

Довольно объемна часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (п. "в", "г" ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к гл. 3-8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (гл. 12 Регламента); процедура преодоления разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (гл. 13 Регламента);

положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом РФ (гл. 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121-128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов РФ о поправках к Конституции страны (гл. 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, РФ, поправок к законопроектам (гл. 17).

Еще более подробный перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. "к" ст. 11 Регламента); организация "часа голосования" по законам, отклоненным Советом Федерации (п. "г" ч. 4 ст. 40); возможность вносить проект постановления Государственной Думы Советом Федерации или его членами (п. 1 ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (гл. 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127-132); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции России (гл. 16).

Чрезвычайно большую роль в преодолении возникающих разногласий играют согласительные комиссии, создаваемые палатами парламента на паритетных началах.

Независимо от того, используется ли в двухпалатном парламенте "челночная" или однонаправленная процедура прохождения законопроекта (закона), чрезвычайно большое значение в преодолении возникающих разногласий имеют согласительные комиссии палат парламента. Они могут действовать на постоянной основе (Посреднический комитет Бундестага и Бундесрата) либо создаваться на временной основе для работы над конкретным законопроектом (Объединенная паритетная комиссия в парламенте Франции, конференция представителей палат в Конгрессе США, согласительная комиссия палат Федерального Собрания России). Принимаемые такими комиссиями решения могут иметь различную силу: в одних случаях решение комиссии носит рекомендательный характер и должно быть утверждено (или отвергнуто) палатами (Франция, Россия); в других случаях комиссия может принимать окончательное решение по закону, после которого акт направляется главе государства для подписания и обнародования (США). Отличаются и порядок делегирования в состав комиссии представителей палат, и порядок принятия итоговых решений. Общим во всех случаях является паритетный принцип формирования комиссии и ее основное назначение - обеспечение единства и эффективности действий парламента как целостного института государственной власти при разделении компетенции между палатами парламента и их самостоятельности в выполнении собственных полномочий.

Особое место, наряду с иными способами взаимодействия палат занимают согласительные комиссии по преодолению разногласий, возникших в связи с законопроектами. Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции, в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон повторно рассматривает Государственная Дума. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат. Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

Протокол комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления разногласий, обсуждается на заседании Совета Федерации. Принимается одно из следующих решений: изменить предложения палаты о редакции отдельных положений федерального закона, изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии или отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

В организационно-контрольной сфере взаимодействие палат происходит в ходе парламентских слушаний. По результатам слушаний могут быть приняты постановления, обращения, например. Обращение Совета Федерации к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о совершенствовании законотворческой деятельности.

Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В статье 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 36 Регламента Государственной Думы).

В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента; совместные заседания палат; парламентские слушания, "круглые столы".

Одна из форм взаимодействия - формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда страны, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента; порядок принятия поправок к Конституции РФ.